Un compromis entre le droit et la volonté populaire

En moyenne, la Suisse expulse 500 criminels étrangers par année, un chiffre qui devrait augmenter de manière spectaculaire avec l'entrée en vigueur de la loi d'application de l’initiative sur le renvoi. Keystone

Les Chambres fédérales ont trouvé un accord pour l’application de l’initiative «Pour le renvoi des étrangers criminels». Une initiative qui, depuis des années, met à rude épreuve le système suisse de démocratie directe, appelé à concilier la volonté populaire avec le droit national et international. Le peuple s’exprimera à nouveau sur ce sujet en 2016.

Presque 5 ans après l’approbation par les électeurs de l’initiative «Pour le renvoi des étrangers criminels» (initiative sur le renvoiLien externe), le Parlement a réussi à boucler un des dossiers les plus controversés et combattus des dernières décennies. La loi d’application, adoptée ces derniers jours par les Chambres fédérales, élargit le catalogue des délits justifiant l’expulsion par rapport à l’initiative de l’Union démocratique du Centre (UDC, droite nationaliste), considérée comme lacunaire à ce niveau.

Le texte se référait seulement aux cas d’homicide intentionnel, de viol, d’attaque à main armée, de traite d’êtres humains, de trafic de stupéfiants, et d’escroquerie aux assurances sociales. Les nouvelles normes légales établissent en revanche qu’une interdiction de séjour de 5 à 15 ans devra être ordonnée pour tous les délits graves. En se basant sur les données fournies par l’Administration fédérale, en 2013, quelques 500 criminels étrangers ont été expulsés. Avec la loi d’application de l’initiative sur le renvoi, cette mesure aurait touché plus de 5000 personnes.

Toutefois, l’expulsion ne sera pas automatique pour chaque condamnation: les juges pourront y renoncer dans des cas de rigueur, à savoir quand le renvoi risque d’exposer la personne condamnée ou sa famille à une situation grave. Une clause jugée inacceptable par l’UDC qui refuse toute exception. Le parti de droite espère maintenant corriger la décision du Parlement avec une initiative analogue qui demande d’appliquer à la lettre l’initiative sur le renvoi et qui sera soumise l’an prochain au verdict populaire. 

Initiative pour le renvoi des étrangers criminels

Déposée en février 2008 par l’UDC, l’initiative «Pour le renvoi des étrangers criminels» (initiative sur le renvoi) a été approuvée par 52,3% des électeurs le 28 novembre 2010.

Le texte demandait l’expulsion automatique et une interdiction de séjour de 5 à 15 ans pour tous les étrangers condamnés pour homicide intentionnel, viol ou tout autre délit sexuel grave, et pour tout délit violent tel le vol à main armée, la traite d’êtres humains, le trafic de stupéfiants ou l’escroquerie aux assurances sociales et à l’aide sociale.

Pour pousser le gouvernement et le parlement à mettre rapidement en œuvre l’initiative sur le renvoi, l’UDC a déposé en décembre 2012 un nouveau texte, l’initiative «Pour le renvoi effectif des criminels étrangers» (initiative de mise en œuvre).

Cette initiative, jusqu’ici sans précédent, veut inscrire dans la Constitution fédérale les paragraphes que la loi devrait contenir pour permettre l’application de l’initiative sur le renvoi. Le texte inclut toutefois un catalogue de délits beaucoup plus large, comprenant aussi des délits mineurs, et exige que l’expulsion soit ordonnée de façon automatique, indépendamment de l’importance de la peine infligée.

Quadrature du cercle

Avec la loi adoptée par le Parlement s’est conclu seulement le premier acte d’un litige politique et législatif qui donne du fil à retordre au gouvernement, au parlement et aux juristes. Un litige dont il vaut la peine de rappeler les étapes, car il illustre la complexité, mais aussi les limites du système suisse de démocratie directe qui doit toujours plus souvent concilier la volonté populaire avec les dispositions constitutionnelles et le droit international.

Arrivée en 2009 sur les pupitres du législateur, l’initiative sur le renvoi apparaît alors déjà comme problématique aux yeux de divers parlementaires du centre et surtout de la gauche. L’expulsion automatique des étrangers commettant des délits – dont aussi des délits mineurs – violerait le principe de proportionnalité consacré par la Constitution et les engagements internationaux pris par la Suisse. Sur la base de la Convention européenne des droits de l’homme et de l’Accord sur la libre circulation des personnes conclu avec l’UE, une expulsion est admissible seulement si l’auteur du délit représente un danger pour l’ordre public et la sécurité du pays. Dans le cas contraire, elle constituerait une discrimination à l’encontre des étrangers.

La majorité du Parlement renonce toutefois à invalider l’initiative, mais lui oppose un contreprojet qui conditionne l’expulsion à la gravité du délit, permettant ainsi de ne pas entrer en conflit avec le droit international. En 2010, le contreprojet est rejeté en votation populaire, alors que l’initiative est approuvée. La tâche de réaliser la quadrature du cercle, à savoir de définir une loi d’application respectant à la fois l’initiative et le droit international, revient à la ministre de Justice et Police Simonetta Sommaruga, qui crée alors un groupe de travail. Les experts, dont fait partie un représentant de l’UDC, n’arrivent pas à se mettre d’accord.

Seconde initiative

En 2012, pour mettre la pression au gouvernement et au parlement, l’UDC dépose l’initiative «Pour le renvoi effectif des étrangers criminels» (initiative de mise en œuvreLien externe), signée en quelques mois seulement par plus de 155’000 personnes, et qui exige d’inscrire directement dans la Constitution fédérale le catalogue des délits et les normes réglementant l’expulsion. En agissant ainsi, le parti veut accélérer les travaux et empêcher le législateur de diluer l’initiative avec une loi d’application non conforme à ses objectifs. Une tentative sans précédent, qui atteindra presque le plein succès.

En mars 2014, lorsque le projet de loi d’application est soumis pour la première fois au Parlement, la majorité de centre-droit de la Chambre du peuple décide non seulement d’appliquer à la lettre l’initiative sur le renvoi, mais même de reprendre une bonne partie de la seconde initiative de l’UDC, soit l’initiative de mise en œuvre, qui va encore plus loin. Au Tribunal fédéral le soin de résoudre, dans des cas concrets, la question de la compatibilité avec la Constitution fédérale et le droit international.

Une décision inacceptable pour la Chambre des cantons qui se penche sur la loi en décembre de la même année. Pour plusieurs sénateurs, le Conseil national aurait cédé aux pressions de l’UDC et «voudrait appliquer une initiative avant même qu’elle soit soumise au peuple». La Chambre des cantons propose une solution de compromis entre le texte de l’initiative sur le renvoi et le droit international: les étrangers condamnés pour un délit grave seront expulsés, mais les juges auront une marge de manœuvre pour renoncer au renvoi dans des cas de rigueur, par exemple lorsque ces personnes vivent depuis très longtemps en Suisse.

Troisième initiative

C’est cette solution qui a finalement été adoptée ces jours-ci par la Chambre du peuple. Mais elle ne met pas un point final au litige. Pour le président de l’UDC Toni Brunner, la décision du Parlement ne respecte pas la volonté du peuple, et ouvre seulement une bataille en vue de la votation de l’an prochain sur l’initiative de mise en œuvre. «Je peux vous garantir une chose: cette initiative sera approuvée à une majorité encore plus large que l’initiative sur le renvoi. Vous pourrez alors mettre aux oubliettes tout ce que vous avez combiné aujourd’hui».

Mais ce texte aussi entrerait partiellement en conflit avec le droit international. Selon l’initiative de mise en œuvre, les dispositions sur l’expulsion «prévalent sur le droit international non contraignant. Par droit international contraignant, on entend exclusivement l’interdiction de la torture, du génocide, de la guerre d’agression et l’esclavage, ainsi que l’interdiction de renvoyer une personne vers un Etat dans lequel elle risque d’être tuée ou torturée».

En 2013 déjà, Simonetta Sommaruga avait proposé au Parlement d’invalider ce paragraphe de l’initiative, puisque «la Suisse ne peut pas redéfinir ce qui est le droit international contraignant». L’UDC avait réagi immédiatement en annonçant une nouvelle initiative populaire avec pour but de faire inscrire dans la Constitution fédérale la prévalence du droit national sur le droit international. La récolte de signatures a débuté le 10 mars dernier, et il y a fort à parier que cette fois encore, le parti de droite réussira en peu de temps à atteindre son objectif. 

Traduction de l’italien: Barbara Knopf