Suisse-Union européenne: un blocage sans précédent

Le programme d'échange des étudiants ERASMUS a déjà fait les frais de la crispation des relations entre la Suisse et l'Union européenne. Keystone

Jamais la Suisse et l’Union européenne n’ont connu une crise de couple aussi sévère. Leur histoire commune a toujours été tourmentée, mais l’adoption par la Suisse de l’initiative populaire «Contre l’immigration de masse» a mis le feu aux poudres. Et aucune solution ne se profile à l’horizon.

«Le blocage est sans précédent», commente l’avocat d’affaires suisse Jean Russotto, un observateur très attentif de l’évolution des rapports entre son pays et l’UE. Après le «non» à l’Espace économique européen, en décembre 1992, l’UE avait bon gré mal gré accepté de s’aventurer sur la voie du bilatéralisme. Mais après le «oui» du 9 février dernier à l’initiative contre l’immigration de masse, «on n’a plus de partenaire qui veut jouer véritablement avec nous. Une mécanique s’est cassée», constate l’avocat.

Limites atteintes

En réalité, un premier verrou avait déjà été poussé par l’Union en 2010. Elle avait alors jugé que le système des accords bilatéraux sectoriels, taillés sur mesure pour Berne, a «atteint ses limites» et qu’à défaut de trouver un compromis sur de nouvelles règles du jeu dans le domaine institutionnel, la participation continue de la Suisse au marché intérieur ne pourrait pas être poursuivie plus avant.

Certains semblent avoir sous-estimé, à Berne, la volonté de l’UE de rebattre toutes les cartes, à sa façon.

Libre circulation des personnes

La Suisse et l’Union européenne ont conclu un premier paquets de sept accords bilatéraux (Bilatérales I) qui sont entrés en vigueur en 2002.

Parmi ces accords, il y a celui de la libre circulation des personnes. Il permet aux citoyens européens de s’installer et de travailler librement en Suisse et aux Suisses de faire de même dans les Etats membres de l’UE.

Le 9 février 2014, le peuple suisse a accepté par 50,34% des voix une initiative populaire qui demande la possibilité d’établir des plafonnements du nombre de travailleurs étrangers. Les autorités ont trois ans pour appliquer ce texte.

L’Union européenne, qui considère que la libre circulation des personnes est une «liberté fondamentale», menace de dénoncer tous les accords bilatéraux conclus avec la Suisse.

Il est évident qu’à l’avenir, la Suisse n’échappera plus tout à fait à l’emprise de ces «juges étrangers» européens qu’elle honnit. Elle devra notamment reconnaître le pouvoir de la Commission européenne, en matière de surveillance de la bonne application des accords. Et ce n’est qu’au prix fort – une possible dénonciation d’accords – qu’elle pourra se payer le luxe d’ignorer les décisions que la Cour de justice de l’UE pourrait être amenée à rendre, en cas de problème d’interprétation du droit communautaire qu’elle devra appliquer, sans ergoter.

Trésors d’imagination

Berne espère trouver des compromis honorables sur ces épineuses questions avant que l’actuel chef négociateur de l’Union, l’Irlandais David O’Sullivan, prenne de nouveaux quartiers à Washington, en novembre.

Il faudra plus de temps – et, surtout, le déploiement de trésors d’imagination qui ne sont actuellement pas devinables – pour tirer le second verrou que les Suisses ont eux-mêmes poussé le 9 février, en décidant de fouler du pied le sacro-saint principe européen de la libre circulation des personnesLien externe.

L’adoption de l’initiative contre l’immigration de masse, traduit dans un article constitutionnel qui devra être précisé dans la législation suisse en février 2017 au plus tard, menace non seulement le développement des relations entre la Suisse et l’UE, mais également la survie de nombreux accords qui lient les deux parties depuis 1999. Elle a été très mal accueillie par l’Union qui, pour autant, n’a pas rompu tous les ponts.

Quitte ou double

Certes, elle a suspendu la négociation d’accords qui permettraient aux Helvètes d’être pleinement associés aux nouveaux programmes européens de recherche (Horizon 2020) et d’éducation (Erasmus +). Mais on le reconnaît, à Bruxelles: vu l’importance de la Suisse sur l’échiquier européen de la recherche, «on réfléchit à la possibilité d’établir une coopération ad hoc, en dehors de tout cadre institutionnel, qui permettrait aux Suisse d’être intégrés dans certains programmes spécifiques».

L’UE préserverait ainsi ses propres intérêts; en outre, elle donnerait des gages de bonne volonté au peuple suisse, dans l’espoir, un peu fou, qu’il remettra en cause le nouvel article constitutionnel à la fin de 2016, dans le cadre d’un vote populaire d’ensemble sur l’avenir de la politique d’intégration européenne de la Suisse. Le ministre suisse des Affaires étrangères, Didier Burkhalter, qui préside actuellement la Confédération, a lui-même évoqué cette piste.

«Tous les éléments sont réunis pour un face-à-face salutaire, qui n’est pas sans danger. Ce sera quasiment quitte ou double», commente Jean Russotto.

Un droit non négociable

L’Union a également accepté de poursuivre les négociations qu’elle a engagées avec la Suisse dans différents domaines (électricité, accès au marché des produits chimiques, commerce des émissions de CO2, produits agricoles transformés, santé et protection des consommateurs, etc.), mais en fixant des limites: des accords pourront être mis sous toit, mais aucun d’entre eux ne sera signé avant que la Suisse trouve une «solution acceptable» au casse-tête de la libre circulation des personnes.

Dans ce contexte, c’est une fin de non-recevoir que le Service d’action extérieur de l’UE se prépare à opposer à la demande de renégociation de l’accord sur la libre circulation que Berne lui a transmise, le 7 juillet.

Ce n’est pas tant le principe d’une renégociation que les principes qui la sous-tendraient qui sont jugés inacceptables à Bruxelles. «Nous ne sommes pas prêts à discuter de la réintroduction de contingents ou du système de la préférence nationale», répète-t-on à l’envi du côté européen.

La mise en place d’une nouvelle Commission européenne, en novembre, n’y changera rien.

L’ancien premier ministre luxembourgeois Jean-Claude Juncker, qui la présidera, a déjà été très clair à ce sujet lors des auditions devant les différents groupes politiques représentés au Parlement européen qui ont précédé son investiture, le 15 juillet à Strasbourg.

Alors que le débat sur les migrations fait également rage dans plusieurs Etats membres de l’UE – au Royaume-Uni, en particulier –, il a souligné que la libre circulation des travailleurs en Europe constitue «un droit fondamental qui n’est pas négociable».