Die Schweiz und die Ukraine: näher, als man denkt

2014 annektierte Russland die Halbinsel Krim. Seither schwelt ein zeitweise bewaffneter Konflikt. Benno Zogg vom Center for Security Studies (CSS) der ETH Zürich über das Schweizer Engagement in der Ukraine.

Sechs Jahre sind seit den Maidan-Protesten und der russischen Annexion der Krim vergangen. Dass der Ukraine-Konflikt nur noch selten Schlagzeilen macht, bedeutet nicht, dass sich die Lage entspannt hätte.

Die Ukraine ist zentral für europäische Sicherheit, doch der Krieg im Donbass harrt noch immer einer politischen Lösung. Man spricht von 13’000 Toten und Millionen von Menschen, die geflüchtet sind oder noch immer in umkämpften Gebieten leben. Die Ukraine ist zum ärmsten Land Europas geworden. Kiew mag wichtige politische und wirtschaftliche Reformen eingeleitet haben, doch diese sind vielerorts Lippenbekenntnisse geblieben oder erlitten Rückschläge – auch unter dem jetzigen Präsidenten Wolodimir Selenskij.

Benno Zogg

Benno Zogg ist Senior Researcher am Think Tank des Center for Security Studies (CSS) der ETH Zürich. Er forscht zu schweizerischer und europäischer Sicherheitspolitik, der Schnittstelle zwischen Sicherheit und Entwicklung sowie zu Eurasien, inklusive dem Einfluss Chinas. Er ist zudem Mitglied des Steering Committees des OSZE-Netzwerks von Think Tanks und akademischen Institutionen.

Die Schweiz engagiert sich in all diesen angesprochenen Bereichen aktiv in der Ukraine. Das Land ist neben dem Westbalkan zu einem eigentlichen Schwerpunkt einer ganzen Bandbreite aussenpolitischer Themenfelder der Schweiz geworden. Das Krisenjahr 2014, als die Schweiz den Vorsitz der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) innehatte, bahnte dafür den Weg.

Die Schweiz engagiert sich, im Gegensatz zu vielen anderen Geberländern, langfristig und unabhängiger von politischen Entwicklungen oder Personalwechseln. Als allianzfreies Land, das nicht als geopolitischer Akteur auftritt, hat die Schweiz einen pragmatischen Ansatz und kann Probleme direkter ansprechen. Dies ist enorm wichtig, um Reformen effektiver zu gestalten. Diplomatisch versucht die Schweiz einen Mittelweg zu fahren, um Zugang zu allen Parteien zu wahren. Die Schweiz hat beispielsweise offiziell gegen Russland keine Sanktionen verhängt, trägt sie aber de facto mit. Diese «Neutralität» trägt ihr ein Stück weit Kritik von allen Seiten ein.

Das Schweizer Engagement konnte auf langjährige Entwicklungszusammenarbeit in der Region aufbauen. Für den Zeitraum 2020-2023 sieht diese 108 Millionen Franken vor in den Bereichen Frieden und politische Partizipation, nachhaltige Städte, Wettbewerbsfähigkeit und Gesundheit. Dies betrifft Themenfelder, die in der ganzen Ukraine und konfliktunabhängig relevant sind. Weil sich Geldgeber oftmals auf konfliktbezogene Formate stürzen und andere Felder und Landesteile vernachlässigt werden, ist dies wichtig.

Ein Grundprinzip der Schweizer Zusammenarbeit ist Dezentralisierung, zu der sie den Vorsitz bei der Koordination der Geberländer übernimmt. Darüber hinaus trägt die schweizerische humanitäre Hilfe zur Wasserversorgung von bis zu 4 Millionen Menschen auf beiden Seiten der Kontaktlinie bei – als einziger Drittstaat ist es Schweizer Konvois möglich, sich zwischen den Konfliktparteien zu bewegen. Über den Internationalen Währungsfonds beteiligt sich die Schweiz zudem zur finanziellen Stabilisierung der Ukraine.

Wie die internationale Gemeinschaft räumt auch die Schweiz nicht ein, dass die Ukraine die Minsker Abkommen als einseitig zugunsten der russisch unterstützten Gebiete wahrnimmt und sich Kiew, Moskau und die Separatisten nicht einig sind, wie sie umgesetzt werden sollen. Es fehlen aber Alternativen. Die Schweiz setzt entsprechend weiterhin auf die Minsker Prozesse und auf die OSZE.

Die unbewaffnete OSZE-Beobachtermission, an der sich auch die Schweiz beteiligt, kam 2014 nicht zuletzt auch durch die engagierte Diplomatie der Schweiz unter dem damaligen Bundespräsidenten Didier Burkhalter zustande. Ihr Mandat und ihre Ausstattung bleibt aber unzureichend.

Indes kommen zwei OSZE-Sondergesandte im Minsker Prozess aus der Schweiz: Heidi Grau für die Trilaterale Kontaktgruppe und Toni Frisch für die Arbeitsgruppe für Humanitäres. Schweizer Diplomatinnen und Diplomaten geniessen einen guten Ruf bei allen Konfliktparteien, was in einem geopolitisch aufgeladenen Konflikt voller gegenseitigem Misstrauen besonders wertvoll ist.

Die Gründe für dieses breite Schweizer Engagement sind vielfältig. Die Schweiz ist nur oberflächlich nicht von den Ereignissen in der Ukraine seit 2014 betroffen. Zwar muss sie keine russisch gestützte Invasion befürchten und sieht sich nicht mit ukrainischen Geflüchteten konfrontiert. Als Kleinstaat ausserhalb der NATO oder der EU und ohne Machtmittel sind die Stabilität und Prosperität der Schweiz jedoch von einer regelbasierten Ordnung und Institutionen in Europa abhängig.

Die Ukrainekrise hat in vielen europäischen Ländern Verunsicherung und Spannungen mit Russland hervorgerufen, was sich auf Bereiche wie Wirtschaft, Militär oder Energieversorgung auswirkt. Die Ukraine mit seinen 45 Millionen Einwohnerinnen und Einwohnern hätte enormes wirtschaftliches Potenzial. Zudem ist die Ukraine ein mehrsprachiges Land mit komplexen Identitäten und verschiedenen Auffassungen, wie sich das Land aussenpolitisch ausrichten soll – davon kann die Schweiz ein Lied singen. In diesem Sinne sind die Schweiz und die Ukraine doch näher, als man denken könnte.

Eine umfassende Waffenruhe oder ein Friedensschluss könnten das Los der betroffenen Bevölkerung in der Zukunft verbessern, der wirtschaftlichen Stagnation entgegenwirken und Raum für politische Reformen schaffen. Die Schweiz hat jedoch wenig Möglichkeiten, auf die Kalküle der dafür entscheidenden Akteure einzuwirken. Die Arbeit in der OSZE und in Minsk erlaubt aber, Dialog aufrechtzuerhalten und kleine, pragmatische Fortschritte zu erzielen.

Auch das dauerhafte Engagement der Schweiz für politische Reformen und Dezentralisierung in der Ukraine ist wichtig. Die Schweizer Entwicklungszusammenarbeit muss dabei ihrem Anspruch gerecht werden, auf skalierbare Projekte zu setzen, deren Wirkung nicht nur lokal beschränkt bleibt, und bei mangelnder Kooperation seitens der ukrainischen Behörden Aktivitäten anpassen.

Eine Entspannung im bewaffneten Konflikt könnte mit einer Stärkung der OSZE-Beobachtermission einhergehen, welche die Schweiz mittragen könnte. Ferner haben sowohl die Ukraine wie Russland eine UNO-Friedensmission im Donbass gefordert. Sie meinen damit aber unterschiedliche Dinge: Die Ukraine will eine umfassende Mission; Russland fordert eine wenig nützliche Schutztruppe für die OSZE-Mission. Würde eine UNO-Mission real, sollten als unparteiisch wahrgenommene europäische Länder wie die Schweiz zuvorderst teilnehmen.

Da das Schweizer Verteidigungsdepartement ohnehin dabei ist, die Eckpfeiler für Friedensförderungseinsätze abzuklären, wäre ein vorausschauender Einbezug eines möglichen Ukraine-Einsatzes ratsam – auch wenn solche Einsätze politisch umstritten bleiben. Die Schweiz könnte Stärken wie Mehrsprachigkeit, Neutralität und gute diplomatische Beziehungen zu allen Seiten in einem Kontingent ausspielen. In der Ukraine, wo die Schweiz bereits längerfristig in Bereichen wie Entwicklungszusammenarbeit und Diplomatie aktiv ist und bleiben wird, könnte militärische Friedensförderung so zu einem zusätzlichen Aktionsfeld werden.