Fluch der Initiative: Warum Inhalt und Umsetzung sich nie decken

1.-Augustfeier in Urnäsch im Kanton Appenzell. Seit dem Ja 1993 zur Initiative der Schweizer Demokraten ist der Nationalfeiertag auch ein Frei-Tag. Keystone

Eine Initiative müsse wortgetreu umgesetzt werden. Dies fordert vor allem die rechtsnationale Schweizerische Volkspartei (SVP). Nur: Das ist gar nicht der Sinn des Volksrechts. Denn eine Initiative ist ein Denkanstoss. Die ausführenden Gesetze aber formuliert das Parlament. Der Politikwissenschaftler Marc Bühlmann erklärt diese Aufteilung.

Die Vorwürfe, Initiativtexte würden immer ungenauer umgesetzt, werden lauter und lauter. Zu Recht?

Marc Bühlmann: Das ist schwierig zu sagen. Die Frage ist: Was heisst ungenau? Es kommt darauf an, wie ein Initiativtext aussieht, wie präzise er ist und ob seine Umsetzung internationale Verträge oder Beziehungen tangiert. Wenn der Text sehr präzise war, deutlich angenommen wurde und keine Auswirkungen aufs Ausland hat, ist die Umsetzung einfacher. Das kam in den letzten hundert Jahren kaum einmal vor.

Marc Bühlmann ist Professor für Schweizer Politik an der Universität Bern. SRF

Diesen Voraussetzungen am nächsten kam die Initiative der Schweizer Demokraten von 1993, die den 1. August als Nationalfeiertag festschreiben wollten. Doch sogar da kam es zu Diskussionen, weil die Schweizer Demokraten wollten, dass der Feiertag bezahlt wird. Der Bundesrat kann aber einem Unternehmen nicht vorschreiben, dass es die Angestellten bezahlen muss. Sogar diese Initiative wurde also nicht exakt so umgesetzt, wie von den Initianten gewollt.

Warum gibt es denn diese Probleme bei der Umsetzung?

M.B.: Die Hauptursache ist, dass es unglaublich viele verschiedene Interessen gibt. Wenn ich zu einer Initiative Ja sage und Sie sagen Ja, tun wir das nicht aus denselben Gründen. Man müsste stimmen können: «Wenn es so oder so umgesetzt wird, wäre ich dagegen…» Das Parlament muss versuchen, das Ja oder Nein zu interpretieren. Weil hier zuverlässige Informationen fehlen, wird bei den Umsetzungs-Vorschlägen auch auf die Argumente geschaut, die während der Kampagne besonders betont wurden.

Haben die Initianten denn überhaupt das Recht, eine wortgetreue Umsetzung ihrer Vorlage zu fordern?

M.B.: Nein. Eine Initiative ist vor allem ein Anstoss. Die Idee ist, dass das Parlament aus dem Vorschlag ein Gesetz macht. Es ist nirgendwo festgeschrieben, wie dieses aussehen muss. Seit einiger Zeit werden die Initianten in den Prozess zur Gesetzesfindung miteinbezogen. Das ist nicht Pflicht, aber durchaus sinnvoll. In einer Arbeitsgruppe wird diskutiert, wohin der Weg gehen soll.

Haben sich die Initiativen oder die Initiativtexte in der letzten Zeit verändert, da die Rufe nach einer genaueren Umsetzung immer lauter werden?

Dieser Beitrag ist Teil eines Schwerpunktes zu «125 Jahre Schweizer Volksinitiative» von #DearDemocracy, der Plattform für direkte Demokratie von swissinfo.ch.

M.B.: Die Texte haben sich hinsichtlich Präzision über die Zeit nicht grundsätzlich verändert. Was sich verändert hat, ist, dass die Umsetzung bereits im Initiativtext mit einer Frist versehen wird. Die Initianten wollen bereits vorgeben, bis wann ihre Vorlage umgesetzt sein muss.

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Diese zeitliche Bindung ist umstritten. Nehmen wir als Beispiel die Alpeninitiative von 1994. Auch dort stand genau, bis 2004 dürfen nur noch 650’000 Lastwagen pro Jahr durch die Schweizer Alpen fahren. Von dieser Zahl sind wir aber weit entfernt.

Die Probleme scheinen grösser zu werden. Denn immer mehr Initiativen kommen vors Volk und immer mehr davon werden auch angenommen.

M.B.: Die Chance, dass eine Initiative angenommen wird, ist nicht grösser als früher. Es werden nur mehr angenommen, weil auch mehr lanciert werden. Warum es mehr gibt, ist eine gute Frage. Ich kann da nur mutmassen. Zum einen nutzen viele Parteien oder Organisationen das Instrument, um auf ihre Anliegen aufmerksam zu machen.

Dann gibt es auch Initiativen, die aufgrund von Frust in der Bevölkerung lanciert werden mit dem Ziel, diesen Frust zu beseitigen. Oft greifen Privatpersonen zu diesem Mittel der «Ventil-Initiative». Zudem hat die Polarisierung stark zugenommen. Früher kamen Initiativen meist von der linken Opposition. Heute gibt es auch eine rechtskonservative Opposition. Kleine Minderheiten stellen sich hin und tun ihre Absichten kund.

Erfolgsrate bei 10%

Am 5. Juli 1891 – also vor 125 Jahren – haben Volk und Stände die Einführung der Eidgenössischen Volksinitiative beschlossen.

Seither kamen 203 Volksbegehren zustande – nur 22 wurden angenommen.

Man muss aber die vor allem vor zwei Jahren stark diskutierte «Initiativenflut» relativieren: Bei den Parlamentswahlen 2011 hat fast jede Partei die Initiative als Wahlvehikel gebraucht. Bei den Wahlen 2015 hat sich das nicht wiederholt. Die Zahl der lancierten Initiativen hat insgesamt wieder abgenommen.

Seit Jahrzehnten wurde die Anforderung an das Zustandekommen einer Initiative nicht erschwert. Es braucht noch immer 100’000 Unterschriften in 18 Monaten. Wäre eine solche Anpassung nicht sinnvoll? Die Schweizer Bevölkerung ist ja auch gewachsen.

M.B.: Ich bin eigentlich gegen eine solche Massnahme. Klar, der reine Prozentanteil der Leute, die eine Unterschrift leisten müssen, ist gemessen an der Gesamtbevölkerung zurückgegangen. Das Sammeln der Unterschriften ist aber nicht einfacher geworden. Im Gegenteil: Früher, als es noch keine briefliche Stimmabgabe gab, stellten sich die Unterschriftensammler einfach vor die Urnen und liessen die Leute gleich dort unterschreiben. Heute müssen sie auf die Strasse.

Oder die Unterschreibenden müssen den online zur Verfügung stehenden Bogen ausdrucken, unterzeichnen, das Couvert frankieren und es zur Post bringen. Diesen Aufwand nimmt nicht jeder auf sich. Falls es eines Tages möglich wäre, online zu unterschreiben und das Sammeln somit tatsächlich einfacher würde, müsste man sich eine solche Massnahme aber vielleicht schon überlegen.