«Schweizer Recht statt fremde Richter»: Worum geht’s?

Das Schweizer Landesrecht - soll es dem Völkerrecht vorgehen? Keystone

Am 25. November stimmt die Schweizer Stimmbevölkerung über die Volksinitiative "Schweizer Recht statt fremde Richter" ab. Diese will die Schweizer Bundesverfassung über das Völkerrecht stellen. Im Kern geht es darum, dass Volksentscheide nicht an internationalen Verträgen scheitern sollen. Gegner sehen die Menschenrechte in Gefahr.

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Die Eidgenössische Volksinitiative «Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)»Externer Link wurde von der Schweizerischen Volkspartei (SVP, rechtskonservativ) lanciert. Sie will in die Verfassung schreiben, dass die Schweizer Verfassung oberste Rechtsquelle der Schweiz ist – und nicht das Völkerrecht.

Im Kern geht es darum, dass Schweizer Volksentscheide über dem Völkerrecht stehen sollen, oder anders gesagt: Die Direkte Demokratie soll nicht an internationalen Verträgen scheitern. Die Initiative ist laut Initianten eine Reaktion darauf, dass Regierung, Parlament und Bundesgericht allzu locker mit Abstimmungsergebnissen umgegangen sind, um Verstösse gegen Völkerrecht zu vermeiden.

Wie ist die gegenwärtige Situation?

Das aktuelle Schweizer Recht klärt die Hierarchie zwischen Völkerrecht und Schweizer Verfassung weder detailliert noch abschliessend. Lehre und Rechtsprechung gehen von einem grundsätzlichen Vorrang des VölkerrechtsExterner Link aus, obwohl dies in der Verfassung nicht explizit vorgesehen ist.

Weil die Verfassung so vage ist, bleibt den Gerichten ein grosser Spielraum. Das Bundesgericht musste beispielsweise wiederholt die Frage klären, ob bei Kollisionen Bundesgesetze oder Völkerrecht vorgehen. Die Verfassung erklärt nämlich beide gleichermassen als «massgebend» für die GerichteExterner Link.

Nicht als massgebend genannt wird die Schweizer Verfassung selbst. Das führt dazu, dass das Parlament unliebsame Volksinitiativen relativ einfach aushebeln kann: Das Parlament kann die Initiative halbherzig umsetzen. Dazu muss man wissen: Mit einer Volksinitiative kann nur die Verfassung geändert werden. Das Gesetz macht anschliessend der Gesetzgeber, also das Parlament. Für die Gerichte ist dann dieses «verwässerte» Umsetzungsgesetz massgebend und nicht die mittels Volksinitiative eingeführte Verfassungsbestimmung. Genau das ist den Initianten ein Dorn im Auge.

Was sieht die Initiative vor?

Die Initiative sieht unter anderem vorExterner Link, dass die Schweizer Verfassung dem Völkerrecht grundsätzlich vorgehen soll. Ausgenommen ist das zwingende Völkerrecht, wie beispielsweise das Verbot von Folter und Sklaverei. Bei einem Widerspruch zwischen Verfassung und Völkerrecht soll die Schweiz die völkerrechtlichen Verträge ändern oder kündigen. Neu sollen für die Gerichte nur noch jene völkerrechtlichen Verträge, die in der Schweiz dem Referendum unterstanden haben, massgebend sein.

Was sind die Argumente der Initianten?

Die Initianten sehen die direkte Demokratie aktuell in Gefahr und wollen sie mit ihrer Initiative verteidigen respektive wiederherstellen. Laut SVPExterner Link ist die «weltweit einzigartige Selbstbestimmung» der Schweizerinnen und Schweizer in Form der direkten Demokratie ausser Kraft, seitdem das Bundesgericht 2012 entschieden habe, internationales Recht über die Schweizer Bundesverfassung zu stellen. In der Folge hätten Bundesrat und Parlament Volksentscheide mit Verweis auf das Personenfreizügigkeitsabkommen mit der EU oder die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) einfach nicht umgesetzt. Gleichzeitig weiteten internationale Gremien und Behörden den Geltungsbereich internationaler Verträge laufend aus, ohne dass das Schweizer Volk etwas dazu zu sagen habe.

Die Initianten verstehen ihre Volksinitiative deshalb als «Ja zur direkten DemokratieExterner Link«. Volksentscheide könnten zukünftig nicht mehr mit dem Verweis auf internationale Verträge ausgehebelt werden, wie es bei der Masseneinwanderungs-Initiative oder der Ausschaffungsinitiative der Fall gewesen sei. Es gehe bei der Abstimmung also um die Grundsatzfrage, ob die Schweiz eine direkte Demokratie bleiben wolle.

Was wären die Folgen der Initiative?

Es ist umstritten, welche Folgen die Initiative hätte. Hier die wunden Punkte:

• Kündigung von Abkommen: Laut Gegnern der Initiative müssten etwa 5000 internationale Verträge auf Widersprüche geprüft, allenfalls neu verhandelt oder gekündigt werden. Etwa 600 für die Wirtschaft wichtige Abkommen seien in Gefahr. Sie SVP streitet dies abExterner Link: Kein einziges für die Volkswirtschaft zentrales Abkommen sei gefährdet, weil diese Verträge nicht mit der Schweizer Verfassung kollidierten.

• Menschenrechte: Die Gegner der Initiative warnen, dass insbesondere die EMRK gekündigt werden müsse und Schweizer und Schweizerinnen sich folglich nicht mehr vor dem Europäischen Menschenrechtsgerichtshof (EGMR) in Strassburg wehren könnten. Laut SVP ist die Kündigung der EMRK nicht Ziel der Selbstbestimmungsinitiative, doch sie nehme eine Kündigung in Kauf. Auch wenn die EMRK nicht gekündigt würde, wären laut Initiativgegnern die Urteile des EGMR in Strassburg für die Schweiz wirkungslos, weil die EMRK bei der Ratifizierung 1974 nicht dem Referendum unterstand und gemäss Initiative daher für die Gerichte nicht massgebend wäre. Für die SVP wäre das nicht weiter schlimm: Die «fremden Richter» von Strassburg seien nicht notwendig, weil die Schweiz die Menschenrechte in der eigenen Verfassung garantiere.

• Rechtssicherheit: Die Initianten sind der MeinungExterner Link, die Initiative schaffe Rechtssicherheit, weil sie klar regle, dass die Bundesverfassung oberste Rechtsquelle sei. Heute sei unklar, wie bei einem Konflikt zwischen Schweizer Verfassungsrecht und internationalem Recht umzugehen sei. Laut GegnernExterner Link ist es die Initiative, die durch ihre Widersprüchlichkeit zu Rechtsunsicherheit führe: Es sei unklar, welche völkerrechtlichen Verträge nachverhandelt, gekündigt oder gebrochen werden müssten und wer darüber entscheide.

• Unzuverlässiger Vertragspartner: Laut Gegnern hätte die Initiative für das Image der Schweiz als verlässliche internationale Vertragspartnerin negative Folgen, weil sie Vertragsbrüche in Kauf nehme. Die SVP relativiertExterner Link, dass die Schweiz nur selten vertragsbrüchig würde: Wichtige internationale Abkommen unterstünden immer dem Referendum und seien damit auch zukünftig für die Gerichte massgebend.

• Probleme mit der EU: Die Gegner der Initiative befürchtenExterner Link, dass die bilateralen Abkommen mit der EU gekündigt werden müssten. An diesen will die SVP offenbar tatsächlich nicht um jeden Preis festhalten: Sie hat bereits eine weitere InitiativeExterner Link eingereicht, die das Personenfreizügigkeitsabkommen mit der EU explizit kündigen will.

• Wirtschaftliche Folgen: Der Wirtschaftsdachverband Economiesuisse ist der MeinungExterner Link, die Selbstbestimmungsinitiative gefährde den Wirtschaftsstandort Schweiz. Die SVP hingegen siehtExterner Link die direkte Demokratie als Garantin für einen stabilen und attraktiven Wirtschaftsstandort.

Warum lehnt die Regierung die Initiative ab?

Der Bundesrat empfiehlt ein NeinExterner Link: Die Initiative setze internationale Verträge aufs Spiel, bringe grosse Rechtsunsicherheit und gefährde damit den Wirtschaftsstandort Schweiz. Auch der Schutz der Menschenrechte werde geschwächt.

Was sagt das Schweizer Parlament?

Das Parlament lehnt die Initiative abExterner Link, der Nationalrat mit 129 zu 68 Stimmen, der Ständerat mit 38 zu 6 Stimmen. Von den Parteien unterstützt nur die SVP die Volksinitiative.

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Breite Allianz der Gegner

Nicht nur Regierung, Parlament und ParteienExterner Link lehnen die Selbstbestimmungsinitiative mehrheitlich ab, sondern auch in der Zivilgesellschaft hat sich eine breite Gegner-Allianz gebildet. Die Organisationen lehnen die Initiative aus unterschiedlichen Gründen ab: Für den Wirtschaftsdachverband EconomiesuisseExterner Link ist die Initiative ein Frontalangriff auf Wirtschaftsinteressen, UniversitätsprofessorenExterner Link warnen vor Rechtsunsicherheiten, NGOsExterner Link sehen vor allem die Menschenrechte in Gefahr und die Bewegung Operation LiberoExterner Link fürchtet negative aussenpolitische Folgen.

Die Vertreter der Auslandschweizer haben an der Sitzung des Auslandschweizerrats im August einstimmig die Nein-Parole zur Selbstbestimmungsinitiative gefasst. Auslandschweizer sind von internationalen Konventionen direkt betroffen und befürworten daher tendenziell die internationale Vernetzung der Schweiz.