Direkte Demokratie Schweiz oder Volksrechte als «nice to have»

Zwei voll, eine leer: Die Kabinen in einem Abstimmungslokal in Lugano im Kanton Tessin stehen für eine hohe Beteiligung der Schweizer Stimmenden bei einer verständlichen Vorlage. Wie jener 2016 zur Sanierung des Gotthard-Strassentunnels. © Keystone / Ti-press / Benedetto Galli

Sie sind nicht nur in politischen Gremien stark untervertreten, sondern nehmen auch seltener an Abstimmungen teil als ihre "Gegengruppen": Frauen, geringverdienende, bildungsferne und vor allem jüngere Menschen. In der Folge dieser Selbstzensur bleiben auch die politischen Interessen der "Abwesenden" im demokratischen Prozess ungehört. Politikforscher Sandro Lüscher sagt, warum.

Dieser Beitrag ist Teil von #DearDemocracy, der Plattform für direkte Demokratie von swissinfo.ch. 

Es war ein jahrzehntelanger, harter Kampf, der auch auf dem blutgetränkten Boden eines Bürgerkriegs – dem Sonderbundkrieg 1847 – fusste: Die Einführung der Volksrechte und damit der direkten Demokratie in der Schweiz.

Heute bietet weltweit keine andere Demokratie ihren Bürgerinnen und Bürgern so umfassende politische Beteiligungsrechte wie die Schweiz. Der Höhepunkt: 2016 lockte die Erneuerung des Gotthard-Strassentunnels 63,5% der Schweizer Stimmberechtigten an die Urne. Der Tiefpunkt: Bei der Vollgeldinitiative, die selbst die Initianten kaum erklären konnten, lag 2018 die Stimmbeteiligung bei 34,6%.

«Die direkte Demokratie ist der romantische Ausdruck dieses unerschütterlichen Glaubens in die politische Vernunft der Bürger.»

Im Schnitt bemüht sich nicht einmal die Hälfte der knapp fünfeinhalb Millionen Stimmberechtigten an die Urnen. Einer der Gründe: Komplexität einer Vorlage und Partizipation hängen zusammen. Höchste Zeit also, diesen bisher vernachlässigten Zusammenhang genauer unter die Lupe zu nehmen.

Die Mitmachdemokratie

Die Schweiz ist eine Laiendemokratie. So wie die Dorfbäckerin über die Ausgestaltung des Steuerregimes für Unternehmen mitbestimmt, so kann der Informatiker darüber mitentscheiden, ob Bauern mit Hornkühen zusätzliche Franken aus der Bundeskasse erhalten sollen oder nicht.

Zum Beitrag 

Es ist eine Kurzfassung der Masterarbeit, die der Autor Anfang diesen Sommer bei Professor Daniel KüblerExterner Link und Dr. Thomas MilicExterner Link am Institut für Politikwissenschaft an der Universität ZürichExterner Link eingereicht hat. Die vollständige Arbeit ist an der InstitutsbibliothekExterner Link einsehbar.

Zur Methodik 

Für die Berechnung der Komplexität einer Vorlage wurden zwei Indikatoren verwendet: Einerseits die individuelle Komplexitätswahrnehmung der Stimmenden und andererseits das Verhältnis der Leerstimmen zu allen gültigen Stimmen je Urnengang. Letzteres gilt als indirektes Mass der Überforderung. Aus methodischen Gründen wurde pro Urnengang nur die Vorlage mit der höchsten Stimmbeteiligung ausgewertet.

Was im Ausland bisweilen für Kopfschütteln sorgt, ist in der Schweiz Konvention. Die direkte Demokratie ist der institutionelle und gleichsam romantische Ausdruck dieses Glaubens in die politische Vernunft der Bürger.

Das enge Vertrauensband zwischen Bürger und Staat ist Voraussetzung, damit ein basisdemokratisches Politiksystem erst funktionieren kann.

Zwischen Forderung und Überforderung

Doch ist das Stimmvolk in Zeiten zunehmender Komplexität überhaupt noch imstande, sich auf der Grundlage verfügbarer Informationen eine ausgewogene und differenzierte Meinung zu den Abstimmungsfragen zu bilden?

Sind die tiefen Beteiligungsraten also womöglich Symptome einer Überforderung, ausgelöst durch eine immer komplizierter werdende Welt? Und betrifft diese Überforderung gewisse Bevölkerungsgruppen stärker als andere?

Diese Fragen kratzen an einem Kernproblem der Demokratien unserer Zeit: Es ist dies die Kluft zwischen der Wirklichkeit demokratischer Herrschaft und den Ansprüchen, die dieser Herrschaftsform zugrunde liegen.

In Zahlen ausgedrückt: Im 20. Jahrhunderts war die Stimmbeteiligung meist im Sinkflug. Anfang der 1980er-Jahre, auf dem Tiefpunkt, betrug sie im Schnitt noch 42%. Seither zeigt sie sich leicht erholt und liegt aktuell bei 45% – Traumzahlen sehen anders aus.

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Je komplexer, desto tiefer?

Das Mitmachen der Bürgerinnen und Bürger am politischen Prozess ist das demokratische Grundideal. Beteiligung aber setzt voraus, dass man die Inhalte versteht und sich auf der Grundlage der verschiedenen Argumente und Positionen eine eigene Meinung bilden kann.

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Wenn jedoch die Abstimmungsvorlagen derart komplex, inhaltlich verschachtelt und in einer Sprache geschrieben sind, dass selbst Experten nur Bahnhof verstehen, dann ist nachvollziehbar, wenn der Demokratie ein Ausstieg von Bürgern droht.

Zwar gibt es einen simplen Trick: Bürger können sich an den Politiker oder die Expertin, das Gremium oder die Partei ihres Vertrauens wenden und deren Parole übernehmen. Dies im Glauben, diese wüssten schon, was gut sei.

Viel wahrscheinlicher jedoch ist, dass der Stimmbürger oder die Stimmbürgerin erst gar nicht am Urnengang teilnimmt, wenn eine Vorlage sie abschreckt. Tatsächlich: Es gibt einen Zusammenhang zwischen dem Komplexitätsgrad einer Vorlage und der Stimmbeteiligung, wie die zweite Grafik zeigt.

Je komplexer eine Abstimmung, desto grösser die Wahrscheinlichkeit einer tiefen Stimmbeteiligung. Der signifikante Zusammenhang besteht selbst dann noch, wenn man andere Faktoren wie etwa die Intensität der Kampagnen oder die Wichtigkeit der Vorlage mitberücksichtigt.

Tiefe Beteiligung zementiert Ungleichheit

Doch sind tiefe Stimm- und Wahlbeteiligungen in der Demokratie überhaupt ein Problem? Ist politische Abstinenz nicht auch Ausdruck einer Zufriedenheit?

Die Forschung hat hierauf eine klare Antwort: Nein, tiefe Beteiligung ist ein Problem! Und das in zweifacher Hinsicht. Erstens: Die Beteiligung ist das Fundament der politischen Legitimation von Entscheiden. Je tiefer die Beteiligung, desto wackeliger die politische Legitimität eines Volksentscheides.

Zweitens: Die Abstinenz ist alles andere als gleichmässig über die gesellschaftlichen Schichten verteilt. Vielmehr folgt sie einer sozialen Logik und rüttelt damit am demokratischen Gleichheitsprinzip.

Durch Mobilisierung zu mehr Vielfalt

«Eine Demokratie, die dem Anspruch gerecht werden muss, die Interessen aller abzubilden (…), muss eine Lösung für dieses Dilemma der direkten Demokratie finden.»

Je tiefer die Stimmbeteiligung, desto klarer wird der soziale Graben sichtbar. Anders formuliert: Abstimmungen mit hoher Stimmbeteiligung bilden die Bevölkerung in ihrer Vielfalt besser ab als Abstimmungen, die inhaltlich kaum greifbar sind und bei denen sich nur ein kleiner Kreis eingefleischter Direktdemokraten beteiligt.

Eine Demokratie, die dem Anspruch gerecht werden muss, die Interessen aller abzubilden und nicht nur jene einer gut situierten Minderheit, muss eine Lösung für dieses Dilemma der direkten Demokratie finden. Hier ist die Schweiz herausgefordert, bietet sich doch ihren Bürgern die umfassendsten Volksrechte der Welt.

Geburt des «Zufallsbürgers» in der Schweiz

Aber es gibt Lösungen. Eine davon ist die Bürgerjury nach dem Modell des US-Bundesstaats Oregon. Dort berät eine Gruppe von zufällig, d. h. per Los bestimmten Bürgern eine Abstimmungsvorlage und führt Hearings mit allen involvierten Kreisen sowie Expertinnen und Spezialisten durch.

Danach präsentiert die Bürgerjury die Ergebnisse ihrer Beratungen in einer unabhängigen und verständlichen Information zu Händen der Stimmenden. Erfahrungswerte zeigen, dass diese die unabhängigen Unterlagen sehr schätzen, damit sie sich eine Meinung bilden und einen Entscheid fällen können.

In der Schweiz sind erste Versuche mit einer Bürgerjury noch in diesem Jahr geplant, nämlich im November bei der kantonalen Abstimmung in Sitten, dem Hauptort des Kantons Wallis. Der Schweizerische Nationalfonds hat dazu Nenad Stojanovic mit einer Förderprofessur an der Universität GenfExterner Link ausgestattet.

Abstimmungen und Informationen

Direkte Demokratie mit Volksentscheiden bedingt ein breites, ausgewogenes, qualitativ gutes und unabhängiges Informationsangebot.

In der Schweiz informiert neben den privaten und öffentlichen Medien auch die Schweizer Regierung über die AbstimmungsvorlagenExterner Link. Viermal pro Jahr finden landesweite Urnengänge statt.

Im so genannten Abstimmungsbüchlein, das an alle Haushalte von Schweizer Bürgern verschickt wird, und in Kurzvideos legt der Bundesrat die Argumente Pro und Kontra für eine Vorlage dar. Dazu die Positionen der wichtigsten politischen Akteure sowie eine Abstimmungsempfehlung.

Die Doppelrolle der Regierung ruft immer öfters Kritik hervor. Insbesondere, wenn sich die Informationen als falsch herausstellen, wie bei der Abstimmung 2016 über die Abschaffung der steuerlichen Bevorzugung von unverheirateten Paaren.

Unabhängige und ausgewogene Informationen bietet auch easyvote.chExterner Link. Die Plattform des Dachverbands Schweizer Jugendparlamente (DSJ)Externer Link richtet sich an primär Junge. Die kurzen Informationen in jugendgerechter Sprache und die Videos werden inzwischen von Stimmberechtigten aller Altersgruppen hochgeschätzt, wie Umfragen zeigen.

Serie «Dunkelkammer der Demokratie»

Die Schweiz ist internationaler Spitzenreiter, was die Anzahl nationaler Abstimmungen betrifft. Aber auch angesichts des «Weltrekords» von knapp 630 Urnengängen (Stand Mai 2019) ist die Musterdemokratie Schweiz nicht perfekt.

In der Serie wirft Sandro Lüscher einen kritischen Blick auf deren Problemzonen. Der Autor studiert Politikwissenschaften an der Universität Zürich und betreibt einen Blog zum politischen Geschehen in der SchweizExterner Link.