Gibt es in der Schweiz wirklich eine «Initiativenflut»?

In der Schweiz werden immer mehr Volksinitiativen lanciert. Aber ist es so schlimm, dass man die Hürden erhöhen muss? Keystone

Ein parlamentarischer Vorstoss will die Unterschriftenzahl für Volksinitiativen erhöhen, um die "Flut" der Volksbegehren einzudämmen. Doch höhere Hürden bei der Unterschriftenzahl bedeuten nicht zwangsläufig weniger zustande gekommene Initiativen. Ein Blick in die Statistiken relativiert zudem den Eindruck einer so genannten "Initiativenflut".

Die einen sehen in der wachsenden Anzahl Volksinitiativen den Beweis für die Lebendigkeit der direkten Demokratie, andere wittern die Gefahr eines Kollapses des politischen Systems der Schweiz. Zu letzteren gehört die Bürgerlich-Demokratische Partei (BDP, mitte-rechts), die mit einer parlamentarischen InitiativeExterner Link eine Erhöhung der für Initiativen und Referenden notwendigen Unterschriften verlangt.

Die «auffallend stark steigende Anzahl an Abstimmungsvorlagen» beanspruche sowohl die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger wie auch den Bundesrat, das Parlament, die Verwaltung, die politischen Parteien, Verbände und Komitees «massiv». Damit steige auch die Dimension der finanziellen und personellen Ressourcen, welche mit Volksabstimmungen verbunden seien, klagt die BDP in der parlamentarischen Initiative.

Die heute für das Zustandekommen einer Initiative notwendigen 100’000 Unterschriften entsprechen zahlenmässig 2% der Stimmberechtigten, während 1891 die damals vorgeschriebenen 50’000 Unterschriften 8% der damals Stimmberechtigten entsprachen. In 125 Jahren wurde das Quorum nur einmal erhöht: Im Jahr 1977 wurde die Anzahl der verlangte Unterschriften verdoppelt, weil 1971 das Frauenstimmrecht eingeführt worden war und es folglich auf einen Schlag doppelt so viele Stimmberechtigte gab.

Die BDP verlangt zudem einen Wechsel von der absoluten Zahl zu einer prozentualen Definition – wie es der Kanton Genf bereits macht –, damit der demografischen Entwicklung Rechnung getragen werden kann. Laut BDP sollte die Quote bei 3 bis 5% liegen (für ein Referendum jeweils die Hälfte).

Eine Gleichung mit mehreren Variablen

Es scheint zunächst offensichtlich, dass eine Erhöhung der notwendigen Unterschriften zu einer Senkung der zustande gekommenen Initiativen führen würde. Doch die Realität ist komplexer. Zahlreiche Vergleiche zwischen den Kantonen haben gezeigt, dass kein direkter Zusammenhang zwischen der Unterschriftenquote und den zur Abstimmung kommenden Volksinitiativen besteht.

Beispielsweise hat eine vergleichende Analyse der Zeitspanne 1990-2010 von Marc BühlmannExterner Link, Professor für Politikwissenschaft an der Universität Bern, ergeben, dass es Kantone mit einem hohen Quorum gibt, in denen mehr Initiativen zustande gekommen sind als in Kantonen mit einem niedrigen Quorum.

Auch beim Vergleich von drei Kantonen mit ähnlichen sozio-ökonomischen Charakteristiken zeigt sich, dass höhere Hürden nicht automatisch zu weniger Initiativen führen. Der emeritierte Rechtsprofessor der Universität Zürich, Andreas AuerExterner Link, hat Genf, Basel-Stadt und Zürich in den Jahren 1995-2010 unter die Lupe genommen.

Im Kanton Basel-Stadt mit einer geringen erforderlichen Unterschriftenzahl (2,8% der Stimmberechtigten) und 18 Monaten Sammelfrist kamen über 22 Initiativen zur Abstimmung. In Genf waren es 31, obwohl die Hürde dort höher ist (5,6% der Stimmberechtigten), und nur 4 Monate Zeit zum Unterschriftensammeln zur Verfügung stehen. Im Kanton Zürich gelangten ebenfalls 31 Initiativen an die Urne. Dort braucht es Unterschriften in der Höhe von 1,5% der Stimmberechtigten, und die Unterschriftensammler haben 6 Monate Zeit.

Langzeitentwicklung

Dennoch ist klar, dass seit Bestehen der Volksinitiative vor 125 Jahren die Anzahl der jährlich zur Abstimmung kommenden Initiativen zugenommen hat. Seit dem 15. September 1892 bis zum 31. Dezember 2015 sind 317 Initiativen zustande gekommen, im Schnitt 2,6 pro Jahr, schreibt Pierre-Michel Cotroneo in seiner MasterarbeitExterner Link am Hochschulinstitut für öffentliche Verwaltung (IDHEAP), in der er die Entwicklung des wichtigsten Instruments der direkten Demokratie der Schweiz untersucht. Der jährliche Schnitt steigt tendenziell, schreibt er.

                           Jährlich zustande gekommene Initiativen von 1892 bis 2015

Die gestrichelte schwarze Linie zeigt den Durchschnitt aus der ganzen Zeitspanne 1892 bis 2015 an, während die gestrichelte rote Kurve die Tendenz des Durchschnitts anzeigt. Die Verteilung ist nicht homogen, wie Pierre-Michel Cotroneo feststellt, der 4 Perioden abgegrenzt und drei Peaks (rot markiert) als Ausgangspunkt für jede neue Periode gewählt hat: 1934 (6 zustande gekommene Initiativen), 1974 (8) und 1999 (12). (Quelle: Pierre-Michel Cotroneo) swissinfo.ch

Keine «Initiativenflut»

Bei diesen Zahlen könne man nicht von einer «Initiativenflut» sprechen, findet hingegen Marc Bühlmann. Der Leiter der Publikation «Année Politique SuisseExterner Link» (Jahrbuch der Schweizer Politik) hat die Langzeitentwicklung untersucht und festgestellt, dass es mit Ausnahme des Jahres 2011 (in dem es mit 24 lancierten Initiativen geradezu eine Explosion gab) keine markante Steigerung gab. Bühlmann betont, dass der Anteil der lancierten Initiativen, welche die erforderliche Unterschriftenzahl erreichen, überraschend stabil sei: Zwei Drittel der lancierten Initiativen brachten die Unterschriften zusammen, auch in den Jahren, in denen überdurchschnittlich viele Initiativen lanciert wurden. Der Fakt, dass die Schwelle der nötigen Unterschriften mit der Zeit im Verhältnis zu den Stimmberechtigten gesunken ist, scheint also keine Auswirkung auf die Rate der zustande gekommenen Initiativen gehabt zu haben.

1980-2014: lancierte, davon nicht zustande gekommene und erfolgreiche Initiativen

Anzahl lancierte (blaue Linie) und von diesen lancierten später nicht zustande gekommene (gestrichelte Linie) bzw. von diesen an der Urne erfolgreiche Initiativen (Punkt). (Quelle: Marc Bühlmann) swissinfo.ch

Allgemein erhöhte parlamentarische Aktivität

Was das Argument der Befürworter der Hürdenerhöhung betrifft, wonach das Parlament wegen den Volksinitiativen überlastet sei und sich deswegen nicht mehr seinen Hauptaufgaben widmen könne, verweist Bühlmann auf eine Grafik über die parlamentarischen Aktivitäten. «Es ist klar zu sehen, dass nicht nur Referenden und Initiativen zugenommen haben, sondern auch Bundesbeschlüsse und parlamentarische Vorstösse», sagt der Politologe.

           Aktivität des Parlaments pro Legislatur (1872-2014)

Die lancierten Referenden (rot gepunktet) und abgestimmten Initiativen (grün gestrichelt) entsprechen der tatsächlichen Anzahl. Die Anzahl referendumsfähiger Bundesbeschlüsse (blaue Linie) ist mit dem Faktor 10 und die Anzahl parlamentarischer Vorstösse (rote Linie) ist mit dem Faktor 100 gewichtet. (Quelle: Marc Bühlmann) swissinfo.ch

(Übertragung aus dem Italienischen: Sibilla Bondolfi)