Verankert in der Schweiz, aber neu für Europa

Im Gegensatz zur EU zählt in der Schweiz die persönliche Unterschrift. Christian Flierl

Sowohl in der Schweiz, als auch innerhalb der EU können Bürger Volksinitiativen lancieren, um eine politische Änderung herbeizuführen. Die Bandbreite solcher Initiativen sei verschieden, sagen Forscher, doch beide Seiten könnten voneinander lernen.

Eine gemeinsame Studie der Universitäten von Zürich und von Innsbruck kommt zum Schluss, dass es grosse Unterschiede, aber auch einige Gemeinsamkeiten gibt zwischen der Schweiz und der Europäischen Union (EU), was das Instrument der Volksinitiative betrifft. Die beiden Arten von Initiativen seien eher «ferne Verwandte», als «Geschwister», sagte der Forscher Lorenz Langer.

Die EU-Volksinitiative gibt es erst seit April 2012, währendem es in der Schweiz dieses Instrument seit mehr seit 120 Jahren gibt. Ein anderer grundlegender Unterschied ist der Umfang der politischen Konsequenzen, welche die Initiativen haben können.

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swissinfo.ch: Sind die EU-Bürger, wenn sie Initiativen lancieren, an denselben Themen interessiert wie die Schweizer?

Lorenz Langer: Die Themen, welche die Bürger bewegen, scheinen weitgehend dieselben zu sein. Der Unterschied liegt in der Bandbreite der Anliegen, die in eine Initiative verpackt werden können.

So ist beispielsweise nach der Katastrophe von Fukushima eine Volksinitiative zustande gekommen, die den Ausstieg aus der Kernenergie verlangt. Auch in der EU wurde eine ähnliche Initiative lanciert. Im Gegensatz zur Schweiz hat die EU jedoch die Initiative nicht zugelassen, da sie die von Brüssel verlangten Kriterien nicht erfüllte.

In der EU liegt die Kompetenz über Kernenergiefragen bei der Europäischen Atomgemeinschaft. Deshalb falle die Frage eines Ausstiegs aus der Atomenergie nicht in die Kompetenz der EU, so das Argument gegen die Initiative.

swissinfo.ch: Laut ihrer Studie haben Initiativen in der Schweiz und in der EU ganz andere Auswirkungen. Wo sind diese grösser?

L.L.: In der EU kann es sein, dass eine Initiative überhaupt keine Folgen hat. Das kann auch dann der Fall sein, wenn die nötigen Unterschriften zusammenkommen. Rechtlich ist die EU-Kommission nicht verpflichtet, auf die Forderungen einer Initiative einzugehen. Sie kann die Initiative verändern oder sie kann überhaupt nicht darauf eingehen.

In der Schweiz hingegen kann lediglich das Parlament die Initiative für gültig oder für ungültig erklären. Das jedoch innerhalb eines eng begrenzten Spielraumes. Bisher wurde seit der Einführung des Initiativrechts im Jahr 1891 erst viermal eine Initiative für ungültig erklärt.

Wenn die Initianten genügend Unterschriften zusammenbringen und wenn das Stimmvolk eine Initiative gutheisst, dann werden ihre Forderungen in die Verfassung aufgenommen.

Probleme gibt es dann, wenn eine Initiative mit internationalem Recht oder verfassungsrechtlichen Prinzipien kaum zu vereinbaren ist. Das ist beispielsweise bei der Ausschaffungsinitiative der Fall.

Der Vergleich

Eine Europäische Bürgerinitiative ist eine Einladung an die EU-Kommission, Vorschläge im Bereich von Gesetzen zu machen, zu denen die EU die Kompetenz hat.

Eine solche Initiative braucht die Unterschrift von mindestens einer Million EU-Bürgern, die aus mindestens 7 der 28 Mitgliederstaaten stammen.

EU-Bürger können im Prinzip per Internet unterschreiben. In einigen Ländern braucht es dafür die Nummer des Passes, in andern genügt der Name.

In der Schweiz verlangt eine Volksinitiative eine Verfassungsänderung.

Die Initianten müssen innerhalb von 18 Monaten mindestens 100’000 Unterschriften zusammenbringen.

Parlament und Regierung nehmen zur Initiative Stellung und geben Stimmempfehlungen ab.

Bisher (Stand August 2013) erreichten lediglich 20 nationale Initiativen ein Ja an der Urne, Seit 1891 sind total 420 Initiativen lanciert worden. Über 184 haben die Stimmenden abgestimmt. Der Rest scheiterte in einem frühen Stadium, wurde zurückgezogen oder für ungültig erklärt.

Zurzeit laufen für 16 Volksinitiativen Unterschriftensammlungen.

swissinfo: Was kann die Schweiz dennoch von der EU lernen im Umgang mit Volksinitiativen?

L.L.: Die meisten Schweizer sehen sich als Meister der Demokratie. Doch wir haben auch gewisse Probleme im Spannungsfeld zwischen direkter Demokratie und Menschenrechten und dem internationalen Völkerrecht, wie das die Schwierigkeiten bei der Umsetzung der Ausschaffungsinitiative gezeigt haben.

Wir haben die Balance zwischen der direkten Demokratie und den internationalen Standards noch nicht ganz gefunden. Es gibt Vorschläge, die Initiativen einer genaueren Prüfung zu unterziehen, bevor sie für gültig erklärt werden. Das würde jene Initiativen betreffen, die in ihrem Kerngehalt fundamentale Rechte verletzten.

Doch der Begriff und der genaue Umfang des Kerngehaltes verlangt von Fall zu Fall nach einer Interpretation durch die Gerichte. Es wäre allerdings nicht sehr befriedigend, wenn letztlich die Gerichte entscheiden würden, wie eine Initiative umgesetzt werden muss.

swissinfo.ch: Was muss geschehen, dass die EU als Ganzes demokratischer wird?

L.L.: Es mag wie ein Widerspruch tönen, aber im Rahmen der Volksinitiative, wie sie die EU kennt, würde mehr Demokratie zu mehr Macht für die EU führen. Viele Initiativen werden für ungültig erklärt, weil ihre Forderungen nicht in die Kompetenz der EU fallen.

Die Befürworter der direkten Demokratie innerhalb der EU-Mitgliedstaaten haben vielfach die Tendenz, diese Tatsache zu ignorieren. Der EU-Gerichtshof und das Parlament müssen den Druck auf die Kommission erhöhen, damit diese eine positivere Haltung gegenüber Initiativen entwickelt und die Union so näher an ihre Bürger bringt.

swissinfo.ch: Wie wichtig sind Initiativen, um Erfolg und Scheitern der direkten Demokratie zu messen?

L.L.: Das ist eine komplizierte Frage. Sie hängt von sehr verschiedenartigen Themen ab. Die erste Frage ist, was eine Initiative erreichen kann und wer dahinter steckt. Es gibt immer ein Risiko, dass eine Volksdemokratie von Politikern ausgenützt wird. Eine Initiative kann von einer politischen Partei auch als Werkzeug eingesetzt werden, um eine demokratische Legitimation zu erreichen.

Deshalb braucht es für die Direkte Demokratie auch eine gewisse politische Tradition. Politiker müssen akzeptieren, was die Stimmenden beschliessen. Ein anderer Punkt ist die spezifische geopolitische Situation. Direkte Demokratie ist in einem kleinen Land wie der Schweiz leichter umzusetzen. In der EU wäre es sehr schwierig, Themen zu finden, die für alle Mitgliedsländer gleich relevant sind.

(Übersetzung aus dem Englischen: Andreas Keiser)