Viel Schwung in der Schweizer Politik

Sollen gleiche Grundrechte erhalten: Der Mensch und der Menschenaffe. Archivbild von 1974 mit Pfleger und Orang Utan im Zoo Zürich. Keystone

Nichts hat die Schweizer Politik der letzten Jahre so dominiert wie die Volksinitiative. Weshalb der Ruf nach deren Reform wieder leiser wurde, dagegen das Getöse bei der Umsetzung lauter – Politikwissenschaftlerinnen und -Demokratieexperten sind diesen Fragen im neuen "Jahrbuch für direkte Demokratie" nachgegangen.

Dieser Beitrag ist Teil von #DearDemocracy, der Plattform für direkte Demokratie von swissinfo.ch. Hier äussern auch aussenstehende Autorinnen und Autoren ihre Ansichten. Ihre Positionen müssen sich nicht mit derjenigen von SWI swissinfo.ch decken.

Die Aktivisten der Denkfabrik Sentience Politics sagen es offenherzig: Eigentlich gehe es ihnen in erster Linie nicht um das im Initiativtext festgehaltene Anliegen. Nämlich die Forderung, dass Affen dieselben Grundrechte haben sollten wie wir Menschen.

Nein, die Aktivisten, die 2017 im Kanton Basel-Stadt die Initiative «Grundrechte für Primaten»Externer Link eingereicht haben, haben ein grösseres Anliegen.

Auf ihrer Homepage schreiben die Urheber, dass diese Rechte nicht nur für Affen, sondern ebenso für Schweine, Kühe, Hühner gelten sollten. Der Vorstoss sei also nur mal ein erster, kleiner Schritt auf dem Weg zu weltweit garantierten Grundrechten für Tiere – und zu veganer Ernährung für alle Menschen.

Sentience Politics bezeichnet die kantonale Initiative als «Fuss in der Tür» für ein globales Anliegen. Ein Fuss, der vom Parlament des Stadtkantons jedoch erstmal wieder aus der Tür gedrängt wurde. Ursprünglich erklärte der Rat die Initiative nämlich für unzulässig. Sie verstosse gegen geltendes Bundesrecht. 

Das kantonale Verfassungsgericht hat nun aber Anfang Jahr eine Beschwerde gegen den Beschluss gutgeheissen.

Häppchen vor dem grossen Happen

Ein Vorstoss, um mal «einen Fuss in die Tür zu bekommen»: Diese Formulierung nimmt Suzann-Viola Renninger in ihrem Beitrag im aktuellen «Jahrbuch für direkte Demokratie» auf (siehe Box). Die Autorin entdeckt in dieser «Fuss in der Tür»-Formulierung eine neue Funktion der Volksinitiative. Die Taktik ist bekannt aus Werbung und Marketing – als eine «Überzeugungstechnik, deren Kernelement in der sukzessiven Steigerung von einzelnen Bitten besteht». 

Die erste «Bitte», also die Volksinitiative mit ihrer politischen Forderung, das sind in diesem Fall die Grundrechte für Primaten. Eine Forderung, die für die Stimmbürgerinnen und Stimmbürger noch relativ leicht zu schlucken könnte.

Am Ende aber stünde die «Bitte» oder politische Forderung nach einem verfassungsrechtlich verordneten Veganismus. Und dürfte dann schon um einiges schwerverdaulicher sein.

Minderheiten eine Stimme geben

Die «Fuss-in-der-Tür-Funktion» gesellt sich zu den bereits bestehenden Funktionen des Schweizerischen Initiativrechts. Gemäss Politikwissenschaftler Wolf LinderExterner Link, ehemals Professor an der Universität Bern, sind es deren drei. Sie alle dienen der Förderung der Anliegen von Minderheiten:

● Die Ventilfunktion, wonach die Initiative als Mittel gebraucht wird, um gegen die herrschende Elite vorgehen zu können.

● Die Katalysatorfunktion, womit Themen auf die Agenda katapultiert werden, für die die Zeit eigentlich noch nicht reif ist.

● Die Schwungradfunktion, die greift, wenn die Initiative bereits von gewissen Kreisen diskutiert wird und weiter in die Öffentlichkeit vordringen soll.

Hype als Wahlhelferin abgeflaut

Daneben ist im letzten Jahrzehnt eine andere Funktion stark in den Vordergrund getreten: Jene der Volksinitiative als Wahlhelferin für Parteien.

Diese nutzen vor wichtigen Wahlen das Volksrecht zur Lancierung eines Themas, das Wählerinnen und Wähler dazu bewegen soll, sich für besagte Organisation zu entscheiden.

In ihrem Beitrag im Jahrbuch zeigen die Autoren Axel Tschentscher, Andreas Gutmann und Lars Ruchti jetzt auf, dass die so genannte Initiativenflut in jüngster Zeit eher abgenommen hat. Damit hätten sich auch die Wogen der Reformdiskussion um die Volksinitiative geglättet.

Diese kam auf, weil einige befürchtet hatten, der Staat verliere seine Funktionsfähigkeit, wenn Initiative um Initiative behandelt werden müssen.

Die Besorgten wollten die Hürden für das Volksrecht nach oben setzen und schlugen eine Erhöhung der erforderlichen Unterschriftenzahl vor. Aktuell liegt die Hürde bei 100’000, die innerhalb von 18 Monaten gesammelt werden müssen.

Zur Beruhigung der Gemüter hat laut den Autoren massgeblich auch eine neue Untersuchung beigetragen. Sie zeigte, dass die Volksinitiative in den letzten knapp 40 Jahren zwar von allen Parteien vermehrt zur Mobilisierung von Wählenden genutzt wurde. 

Aber trotz dieser Umfunktionierung zur «Wahlkampfmaschine» habe das Volksrecht seine ursprüngliche Funktion als «Ventil für Minderheiten» bewahren können, so die Autoren.

Ihr Fazit: Ventil- und Mobilisierungsfunktion der Volksinitiative halten sich ungefähr die Waage.

Jahrbuch für direkte Demokratie

Die Ausgabe 2017Externer Link ist der 7. Band der Reihe. Erstmals lag die Leitung in der Hand einer Schweizer Wissenschaftlerin, Nadja Braun Binder. Die Juristin ist noch bis im Sommer am Zentrum für Demokratie Aarau (ZDA)Externer Link / tätig. Danach wird sie Assistenzprofessorin an der Universität Basel.

Neben den hier vorgestellten Beiträgen zur Schweiz umfasst das «Jahrbuch für direkte Demokratie» auch Beiträge zum internationalen Geschehen. So zum Unabhängigkeitsreferendum in Katalonien/Spanien, zur Entwicklung der direkten Demokratie in Lateinamerika und zur Verbindung von Bürgerbeteiligung und direkter Demokratie in Baden-Württemberg sowie Länderberichte zu Deutschland und Österreich.

Die Mär von der «Initiativenflut»

Die im Jahrbuch ausgewiesenen Zahlen belegen zudem eindeutig, dass von einem raschen Ansteigen von neu lancierten Initiativen keine Rede sein kann: 2014, im Jahr vor den letzten Schweizer Parlamentswahlen, wurden auf Bundesebene zwölf Volksinitiativen ins Rennen geschickt. Dies entsprach genau dem Durchschnitt der früheren Vorwahl-Jahre 2006 und 2010.

Was die Wahljahre betrifft, verzeichneten die Politikforscher sogar einen massiven Rückgang: 2015 waren gerade noch sechs Initiativen lanciert worden. Ein massiver Einbruch gegenüber 2011: Damals waren sagenhafte 21 Volksinitiativen gestartet worden. Im Wahljahr 2007 hatte es immerhin deren zwölf gegeben.

2016 und 2017 waren die klassischen Zwischenjahre der vierjährigen Legislatur, die am 20. Oktober dieses Jahres mit der Neubestellung von National- und Ständerat endet. Die Zwischenjahre entsprechen mit einem Schnitt von 8,5 lancierten Volksbegehren praktisch dem langjährigen Mittel.

Getöse um die Umsetzung wurde lauter

Die Autoren machen neben der eher verstummten Reformdiskussion einen zweiten Megatrend rund um Initiativen aus. Es ist dies ein grösseres Getöse bei deren Umsetzungen.

Das zeigt sich exemplarisch bei der Durchsetzungsinitiative, die im Februar 2016 an der Urne verworfen wurde. Mit ihr wollte die rechtskonservative Schweizerische Volkspartei (SVP) dem Parlament die gesetzliche Umsetzung ihrer zuvor angenommenen Initiative zur Ausschaffung krimineller Ausländer aus der Hand nehmen.

Für viel Lärm sorgte auch die Umsetzung der Initiative «gegen Masseneinwanderung»Externer Link die ebenfalls von der SVP stammte. Parallel zu den Umsetzungsarbeiten im schweizerischen Parlament wurde die Volksinitiative RASA – «Raus aus der Sackgasse! Verzicht auf die Wiedereinführung von Zuwanderungskontingenten» lanciert.

Später wurde sie wieder zurückgezogen, da die Initianten ihre Ziele durch das Gesetz zur Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative weitgehend erreicht sahen.

Hingegen sah die SVP ihre Initiative nicht umgesetzt und setzte mit einer Folge-Initiative Druck auf: Im Herbst 2018 reichte sie ihre Initiative «Für eine massvolle Zuwanderung (Begrenzungsinitiative)»Externer Link ein. Die Schweizerinnen und Schweiz stimmen voraussichtlich 2020 darüber ab.

Populär trotz überschaubaren Erfolgschancen

Das Fazit der Autorinnen und Autoren: Volksinitiativen sind und bleiben der grosse Renner der direkten Demokratie in der Schweiz. Allein im März 2019 haben vier Komitees die Unterschriftensammlung für eidgenössische Volksinitiativen gestartet.

Dies, obwohl die Erfolgschancen von solchen Vorstössen eigentlich ziemlich klein sind. Das Schweizer Volkes legt nur bei jeder zehnten Volksinitiative ein Ja ein.