Volksinitiativen in Europa und der Schweiz – gleiches Instrument, verschiedene Wirkung

Andere Zahlen-Dimensionen: 3,26 Millionen EU-Bürger haben die Europäische Bürgerinitiative "Stop TTIP" unterschrieben. Bild von der Einreichung am 7. Oktober 2015 in Brüssel. Stop TTIP

Seit dem 1. April 2012 ist die Europäische Union ein bisschen schweizerischer. Seit diesem Tag vor gut vier Jahren können nämlich die fast 500 Millionen Bürgerinnen und Bürger der 28 Mitgliedsstaaten direkt am Gesetzesgebungs-Prozess der Union mitwirken: Die Europäische BürgerinitiativeExterner Link (EBI) ist das erste transnationale direktdemokratische Volksrecht überhaupt.

Es wurde im Rahmen der Europäischen Verfassungsdebatten nach der Jahrtausendwende als Grundrecht im sogenannten Lissabonner Vertrag verankert, gut 120 Jahre, nachdem die Schweiz auf Bundesebene das Volksinitiativrecht eingeführt hatte.

In beiden Fällen gingen der Einführung handfeste gesellschaftliche Konflikte voraus, die den Zusammenhalt der politischen Gemeinschaft in Frage stellten: In der Schweiz ging es in den 1880er-Jahren um die Integration der katholisch geprägten Kantone der Innerschweiz. In Europa folgte der Ruf der Bürger nach mehr Mitbestimmung den negativen Volksentscheiden zu Vertragsänderungen der 1990er-Jahre in Staaten wie Dänemark und Irland.

Nach vier Jahren Initiativerfahrung auf der europäischen Ebene lassen sich nun erstmals Vergleiche zwischen den beiden direktdemokratischen Volksrechten ziehen. Sie gehen von der gleichen Idee aus, zumindest im Ansatz: eine Minderheit der Gesellschaft soll das Recht haben, der Mehrheit eine Frage zu stellen – und eine Antwort darauf zu erhalten.

So betrachtet, handelt es sich bei den Volksinitiativrechten in der EU und in der Schweiz um sowohl ein politisches Recht von Minderheiten als auch um das Recht, einen Dialog über ein Thema «von unten» anzustossen. Und zwar ganz unabhängig davon, ob dies der gerade herrschenden Mehrheit passt oder nicht.

Je drei Volksinitiativen «schafften» es

Parallelen zeigt auch ein Vergleich in Zahlen: in der Schweiz sind in den letzten vier Jahren ingesamt 94 nationale VolksinitiativenExterner Link registriert worden. In 28 Fällen schafften es die Initiativkomitees jedoch nicht, innerhalb der vorgeschriebenen 18 Monate die erforderlichen 100’000 Unterschriften zusammenzubringen. Acht Initiativen wurden von den Verantwortlichen zurückgezogen, in 26 Fällen kam es zu einer schweizweiten Volksabstimmung. Aber nur in drei Fällen stimmten Volk- und Kantone den vorgeschlagenen Verfassungsänderungen zu. Es waren dies die Initiative gegen «Abzockerei»Externer Link (2013), das «Arbeitsverbot für Pädophile»Externer Link (2014) und «gegen Masseneinwanderung»Externer Link (2014) –

14 Initiativen werden gegenwärtig von Parlament und Regierung behandelt. Nach einer intensiveren Phase mit bis zu 15 gleichzeitigen Initiativen sind es gegenwärtig nur gerade deren vier, für welche die Initianten Unterschriften sammeln.

Von einer Initiativenflut, von der Kritiker dieser Form der direkten Mitsprache immer wieder sprechen, kann im Moment in der Schweiz keine Rede mehr sein.

Interessanterweise sieht es auf der EU-Ebene ganz ähnlich aus: Hier sind in den letzten vier Jahren 56 Europäische Bürgerinitiativen gestartet worden. Allerdings haben die Behörden (in diesem Fall die Europäische Kommission und abschliessend der Europäische Gerichtshof) 20 davonExterner Link gar nicht zur Unterschriftensammlung zugelassen. 16 InitiativenExterner Link scheiterten an der Unterschriftenhürde. Diese besteht aus einer Million Unterschriften von Bürgern aus mindestens sieben Mitgliedsstaaten, die innerhalb von zwölf Monaten gesammelt werden müssen.

Acht  Europäische Bürgerinitiativen wurden zurückgezogen und gerade einmal drei schafften es schliesslich, der Europäischen Kommission vorgelegt zu werden: «Recht auf Wasser»Externer Link (2013), «Einer von uns (Stammzellen)»Externer Link (2014) und «Tierversuchsverbot»Externer Link (2015). Und wie in der Schweiz werden auch auf EU-Ebene gegenwärtig Unterschriften für nur gerade vier Initiativen gesammelt. 2012/13 waren es zeitweise noch über zehn gewesen.

In der EU noch in den Kinderschuhen

Offensichtlich hat das Instrument der Volksinitiative in jüngster Zeit etwas an Popularität verloren. Die Gründe dafür sehen in der Schweiz und der EU ganz unterschiedlich aus. Denn es handelt sich von ihrer Kraft und Funktionalität um sehr verschiedene direktdemokratische Werkzeuge. Während die Volksinitiative auf der Bundesebene in der Schweiz durchaus eine massgebliche kommunikative und rechtliche Kraft entwickelt hat, sitzt die Europäische Bürgerinitiative noch in den Kinderschuhen.

Bruno Kaufmann, Demokratie-Spezialist und Chefredaktor der Demokratieplattform people2power.info, die von swissinfo.ch gehostet wird. Zvg

Und so kann festgestellt werden, dass in der Schweiz in den letzten vier Jahren vor allem auch politische Parteien – wie etwa die rechtskonservative Schweizerische Volkspartei – das Initiativrecht als eine Art Hammer nutzen wollte. Und damit nur mässig Erfolg hatte. In Europa dagegen haben die Bürgerinnen und Bürger bis heute noch nicht richtig verstanden, was sich mit dem neuen transnationalen Volksrecht überhaupt bewirken lässt.

Kein Wunder deshalb, dass gegenwärtig sowohl in der Schweiz wie auch Europa über die Zukunft des staatsbürgerlichen Initiativrechtes nachgedacht wird. Dabei steht in der Schweiz die Frage der Qualität, Gültigkeit und Umsetzung von Volksbegehren im Mittelpunkt der Debatte. In Europa hingegen geht es vor allem darum, den neuen Direktkanal zwischen Bürgern und Institution zu stärken.

Am kürzlich in Brüssel durchgeführten jährlichen «Tag der Bürgerinitiative»Externer Link sprachen sich vier von sechs EU-Institutionen für eine umfassende Reform der direkten Demokratie in der EU aus. Es waren dies Parlament, Ombudsmann, Wirtschafts- und Sozialausschuss und Ausschuss der Regionen.

Der EU-Rat (Mitgliedsstaaten) und die EU-Kommission blocken jedoch ab. Sie wollen derzeit, im Gegensatz zu fast allen anderen Akteuren, nichts von einer Aufwertung des Bürgerinitiativrechts wissen.

So verhält es sich im Falle des Bundesrates und mindestens Teile des Parlamentes natürlich auch in der Schweiz. Nach den Wirren des Zweiten Weltkrieges etwa brauchte es einen durch die Bürger ausgelösten VolksentscheidExterner Link, um nach dem Vollmachtenregime des Bundesrates die direkte Demokratie wieder einzuführen. Regierung und Volksvertreter hatten genau dies abgelehnt.

EBI nur Antrag, aber mit Potenzial

Immerhin ist aber die Volksinitiative in der Schweiz ein bedeutend stärkeres Mitbestimmungsrecht, als dies im Moment noch mit der EBI der Fall ist. Denn diese kann der EU letztlich nur einen Antrag auf eine Gesetzesänderung unterbreiten. Gleichzeitig aber öffnet die EBI der transnationalen Ebene die Potenziale der modernen direkten Demokratie.

So steht etwa für Unterschriftensammlung eine öffentliche elektronische Plattform in den 23 Amtssprachen zur Verfügung. Und einzelne EU-Institutionen bieten auch Hilfeleistungen bei der Übersetzung von Initiativtexten an.

Nach dem Abflauen der vermeintlichen «Initiativenflut» der letzten vier Jahre wird nun versucht, Lehren aus den Stärken und Schwächen der vorhandenen Instrumente und Praktiken zu ziehen – um so der Welt (in beiden Fällen) auch weiterhin als Referenz und Vorbild für die Stärkung der Demokratie dienen zu können.