«Es ist nicht denkbar, dass das Volk einen Staat führt»

Die Sammlung von Unterschriften für Referenden und Volksinitiativen vereinfachen oder verkomplizieren? Theorie und Praxis stimmen nicht immer überein. © Keystone / Thomas Delley

Immer wieder wurde in der Schweiz in den letzten Jahren verlangt, die Hürden für das Zustandekommen von Eidgenössischen Volksinitiativen und Referenden zu erhöhen. Derweil haben einige Kantone auf kantonaler Ebene genau das Gegenteil gemacht, sie haben Sammelfristen verlängert. Lorenz Langer als Experte für Direkte Demokratie sieht darin keinen Widerspruch.

Der Kanton Tessin hat vor kurzem eine wichtige Verfassungsänderung in Bezug auf die Volksrechte abgesegnet. Mit 79 Prozent Ja haben die Tessiner Stimmbürger am 10. Februar 2019 einen Entscheid des Grossen Rates (Kantonales Parlament) gutgeheissen, wonach es für eine Volksinitiative beziehungsweise ein Referendum mehr Zeit gibt, die nötigen Unterschriften zu sammeln. Für ein Referendum wird die Sammelfrist von 45 auf 60 Tage verlängert, für eine Volksinitiative von 60 auf 100 Tage.

Lorenz Langer studierte Mittelalterkunde, Geschichte und Archäologie sowie Rechtswissenschaften. Derzeit ist er wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Universität Zürich und am Zentrum für Demokratie in Aarau (zda). zvg

Der italienischsprachige Kanton ist mit dieser Stossrichtung nicht allein. Seit dem Jahr 2000 haben sechs weitere Kantone die Sammelfristen verändert. Mit Ausnahme des Kantons St. Gallen wurden diese Fristen überall verlängert, wie Rechtswissenschaftler Lorenz LangerExterner Link vom Zentrum für Demokratie in Aarau (zda) erklärt. «Es gibt einen gewissen Trend, die Kriterien für diese direktdemokratischen Instrumente zu lockern», sagt Langer. Wenn das Volk über solche Vorlagen befinde, sei es praktisch immer bereit, einer Lockerung zuzustimmen.

Schein und Realität

Langer ist nicht überrascht, dass das Volk einerseits diese Kriterien lockert, andererseits Politiker immer häufiger eine Verschärfung der Regeln fordern, vor allem auf eidgenössischer Ebene. Denn das Volk schätze es, über diese direktdemokratischen Bürgerrechte zu verfügen, während Politiker und Akademiker Angst vor einem überproportionalen und populistischen Gebrauch dieser beiden Instrumente hätten.

«Es liegt auf der Hand, dass mehr Initiativen und Referenden Probleme bergen. Beispielsweise führt dies zu einem langsameren Gesetzgebungsprozess», so der Rechtswissenschaftler. Anders gesagt: Die Volkssouveränität hat auch in der Schweiz Grenzen.

«Das Schweizer System mit seiner halbdirekten Demokratie gibt dem Volk den Eindruck, an politischen Entscheidungen teilhaben zu können. Aber in Wirklichkeit handelt es sich nur um sehr punktuelle Entscheide», so Langer. «Es ist nicht denkbar, dass das Volk einen Staat führt. Zwischen Schein und Realität liegen Welten. In Tat und Wahrheit ist die Gesetzgebung eine Aufgabe des Parlaments», fügt er an.

Grosse kantonale Unterschiede

Zudem müssen auch die unterschiedlichen Umstände berücksichtigt werden, unter denen die Änderungen in den einzelnen Kantonen erfolgt sind. Denn in Kantonen, in denen elastischere Bestimmungen eingeführt wurden, gab es zuvor besonders rigide Vorschriften. Beispiel Tessin: Den Initianten eines Referendums werden nun 15 Tage mehr Zeit eingeräumt, um die nötigen Unterschriften zu sammeln, bei einer Volksinitiative sind es sogar 40 zusätzliche Tage. Gleichwohl bleibt das Tessin in Bezug auf die erforderliche Zahl gültiger Unterschriften in Proportion zur Zahl der Stimmberechtigten streng und steht landesweit an dritter Stelle.

Konkret: Für das Zustandekommen eines Referendums beziehungsweise einer gesetzgebenden Volksinitiative sind im Tessin 7000 Unterschriften und somit 3,15 Prozent Unterschriften der Stimmberechtigten nötig. Für eine Verfassungsinitiative (10’000 Unterschriften) steigt der Anteil sogar auf 4,5 Prozent. Mit diesen prozentualen Anteilen zeigt sich der Kanton Tessin deutlich strenger als die meisten anderen Kantone der Schweiz. Auch auf Bundesebene sind die Verhältnisse proportional einfacher.

Für das Zustandekommen eines eidgenössischen Referendums müssen innerhalb von 100 Tagen genau 50’000 Unterschriften gesammelt werden. Das entspricht 0, 92 Prozent der Schweizer Stimmberechtigten. Bei einer Eidgenössischen Volksinitiative sind es 100’000 Unterschriften – entsprechend 1,84 Prozent bei einer Sammelfrist von 18 Monaten. Vergleicht man die Proportionen, wird klar, dass im Tessin im Verhältnis die dreifache Zahl an Unterschriften in Bezug auf die Stimmbevölkerung nötig ist, um die nötigen Unterschriften für ein Referendum oder eine Volksinitiative zu sammeln.

Vielfältige und komplexe Faktoren

Bisher lassen sich noch keine verlässlichen Aussagen treffen, ob die Aufweichung der Kriterien effektiv eine höhere Anzahl von Volksinitiativen oder Referenden zur Folge hat. Oder ob möglicherweise sogar das Gegenteil der Fall ist.

Mehrere wissenschaftliche Untersuchungen in der Vergangenheit haben aufzeigt, dass es keine direkte Beziehung gibt zwischen den Kriterien für das Zustandekommen von Initiativen und Referenden und der effektiven Anzahl derselben, die zur Abstimmung kommen.

Marc BühlmannExterner Link, Professor für Politikwissenschaft an der Uni Bern und seit 2011 Direktor von Année Politique Suisse, hat beispielsweise in einer vergleichenden Studie für die Jahre 1990-2010 aufgezeigt, dass in Kantonen mit einem hohen Quorum gleichwohl mehr Initiativen zustande kamen, als in Kantonen, in denen die Hürden tiefer lagen. Dies zeigt die folgende Grafik:

Bemerkungen: Sechs Kantone haben seither das Quorum für Unterschriften geändert: Zürich, Uri, Graubünden, Basel-Stadt, Neuenburg Genf. Im letzteren Fall wurde das Quorum zunächst auf 4% der Stimmberechtigten und nicht auf eine Anzahl Unterschriften festgelegt. Dieses wurde dann auf 2% reduziert. In Appenzell Innerrhoden und Glarus ist die Landsgemeinde noch im Einsatz. swissinfo.ch

Auch in den Kantonen, welche ihre Regeln geändert haben, ist nicht unbedingt ein verändertes Verhalten bei der Lancierung von Referenden und Initiativen festzustellen. «Tendenziell müsste eine Lockerung der Kriterien die Zahl der Referenden und/oder Initiativen erhöhen. Aber das ist keine absolute Regel. Teilweise gab es sogar einen Rückgang», sagt Langer.

Der Rechtswissenschaftler warnt generell davor, voreilige Schlüsse zu ziehen, welche die Zahl der Initiativen und/oder Referenden mit den Kriterien zum Zustandekommen verknüpft. Ursache und Wirkung seien nicht leicht ausfindig zu machen. «Die Faktoren, welche zum Lancieren und zum Zustandekommen von Initiativen und Referenden führen, sind vielfältig und komplex.»

Eine Zukunft mit elektronischen Unterschriften

Ganz sicher ist: Der proportionale Anteil von nötigen Unterschriften und die Sammelfristen für die beiden traditionellen Instrumente der direkten Demokratie (Referendum, Volksinitiative) werden in Zukunft erneut Gegenstand hitziger Debatten werden. Denn mit der Perspektive der elektronischen Unterschrift (e-collecting) eröffnen sich ganz neue Perspektiven. Im Moment hat die Debatte erst begonnen.

Eine entsprechende Motion ist im Nationalrat hängig. Etwas weiter fortgeschritten ist der Kanton St. Gallen auf kantonaler Ebene. Das Parlament erteilte letzten November der Regierung den Auftrag, die gesetzlichen Grundlagen für ein Pilotprojekt zu schaffen.

Unterschriften sammeln via Internet

Die Diskussion über die Verwendung von elektronischen Unterschriften für Volksinitiativen und Referenden hat gerade erst begonnen. Doch Internet spielt bei den Unterschriftensammlungen in der Schweiz bereits eine bedeutende Rolle. Die Promotoren von Referenden und Volksinitiativen lancieren ihre Botschaften seit Jahren über ihre Webseiten und die Unterschriftenbögen können dort heruntergeladen werden.

Eine wirkliche digitale Revolution fand 2016 statt, als die unabhängige Non-Profit-Plattform «wecollect» lanciert wurde. Es werden im Netz Unterschriften für Volksinitiativen und Referenden gesammelt – schnell, viral und effizient. Das Instrument ist dermassen effizient, dass die Sozialdemokratische Partei (SP) entschieden hat, eine ähnliche Plattform aufzubauen. Dank der Software «Democrazy Booster», einer Open-Source, will die SP nicht nur die Unterschriftensammlungen beschleunigen, sondern auch eine Datenbank an Kontakten für ihre politischen Kampagnen aufbauen.

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(Übertragung aus dem Italienischen: Gerhard Lob)