Zufluchtsstädte – eine US-Bewegung erreicht die Schweiz

Hunderte von Sans-Papiers kommen 2017 zu einer Informationsveranstaltung über die Regularisierungs-Kampagne Papyrus nach Genf. © Keystone / Salvatore Di Nolfi

In den USA legen sich mehr und mehr Städte mit den Bundesbehörden an. Als "Sanctuary Cities" schützen sie Migrantinnen und Migranten ohne Papiere gegen die harte Einwanderungspolitik von Präsident Donald Trump. In der Schweiz sind Genf und Basel Pioniere, die Sans-Papiers einen Zufluchtsort bieten wollen, wo diese nicht um Verhaftung und Abschiebung fürchten müssen.

Zuflucht: Diese wurde früher meist Menschen gewährt, die aus religiösen oder anderen Gründen verfolgt worden waren und in Kirchen Unterschlupf und Schutz fanden.

Heute ist Zuflucht zu etwas Weltlicherem geworden: Eine «Zufluchtsstadt» ist eine Stadt, die sich über nationale Gesetze hinwegsetzt, indem sie Einwohnerinnen und Einwohner, die über keine persönlichen Dokumente verfügen, so genannten Sans-Papiers, Dienstleistungen und Schutz anbietet.

Aktuell ist das Thema in den USA. Dort verweigern Städte wie Chicago oder New York sowie der «Zufluchtsstaat» Kalifornien die Zusammenarbeit mit den Bundesbehörden, weil sie die restriktive Einwanderungspolitik der Regierung unter Präsident Donald Trump nicht akzeptieren.

In Europa und in der Schweiz ist das Phänomen der Zufluchtsstadt noch nicht so richtig angekommen. Aber auch hier beginnen «Städte in Bereiche vorzudringen, die nicht in ihren eigentlichen Zuständigkeitsbereich fallen», wie David Kaufmann, Professor für Raumentwicklung und Stadtpolitik an der Eidgenössischen Technischen Hochschule (ETH) in Zürich, sagt.

In der Schweiz würden solche Initiativen die föderalistische Machtbalance zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden auf die Probe zu stellen, so Kaufmann. Er sprach an einer KonferenzreiheExterner Link in Zürich, Bern und Genf zum Thema Zufluchtsstädte in der Schweiz.

Das Projekt Papyrus

Das am weitesten gediehene Beispiel dafür ist das Projekt Papyrus. Ziel der Genfer Initiative ist die Regularisierung des Aufenthaltsstaus von rund 3500 Sans-Papiers. Ein grosser Teil der Betroffenen sind Frauen aus Lateinamerika, die im internationalen Genf als Hausangestellte arbeiten.

Kaufmann erklärt, Genf habe sich in diesem Fall etwas offener gezeigt für eine Aufweichung des Regularisierungs-Prozesses. Normalerweise können Kantone auf Gesuch hin in nachgewiesenen Härtefällen den Aufenthaltsstatus von Einzelpersonen legalisieren.

Papyrus war aber viel breiter gefasst und fand – unter Einbezug von NGOs, kantonalen und eidgenössischen Behörden – im Rahmen eines sorgfältigen Verfahrens statt, das den Sans-Papiers zusicherte, dass sie einen Antrag stellen könnten, ohne damit ihre Abschiebung zu riskieren.

Und obschon die Bundesbehörden festhielten, es gehe «nicht um eine kollektive Regularisierung, sondern um eine Evaluation von Fall zu Fall», zog Papyrus die Aufmerksamkeit anderer Kantone auf sich, darunter Basel-Stadt, die drittgrösste Metropole der Schweiz nach Zürich und Genf.

«Stadtstaaten» und Kantone

Ob dieses Vorgehen jedoch auch anderswo funktionieren würde, ist nicht klar. Erstens, so Kaufmann, seien die Strukturen für Papyrus von langer Hand vorbereitet und spezifisch auf Genf zugeschnitten worden. Zweitens hätten nicht alle Schweizer Städte eine derart grosse politische Entscheidungskompetenzen wie Genf.

Genf und Basel-Stadt seien einzigartige Beispiele, sagt Kaufmann: Beide seien im Wesentlichen «Stadtstaaten» – Stadt und Kanton zugleich. In der Praxis bedeute dies, dass die Stadt (wo die meisten Sans-Papiers leben) und der Kanton (bei dem die politische Entscheidungsbefugnis liegt) oft miteinander in Einklang stünden.

Ohne Dokumente

Gemäss einer Studie von 2015Externer Link leben in der Schweiz schätzungsweise 76’000 Sans-Papiers, was etwa 1% der Bevölkerung entspricht. Rund 28’000 leben in Zürich, 13’000 in Genf, 12’000 im Kanton Waadt, 4000 in Basel-Stadt und 3000 in Bern. 

Die genauen Zahlen sind nicht bekannt; die Hochrechnungen erfolgten aufgrund von durchschnittlichen Schätzungen verschiedener Fachleute und Informationen aus unterschiedlichen Datenquellen.

An Orten wie Zürich und Lausanne hingegen geraten linke Stadtregierungen oft in Konflikt mit den grösseren und politisch konservativeren Kantonen, die sie umgeben, und haben daher Mühe, eine eigenständige Politiken durchzusetzen.

In Zürich sind die Verhältnisse klar: Die Stadt mit ihren rund 428’000 Einwohnerinnen und Einwohnern hat eine eher linke Regierung. Der Kanton rund um die Stadt dagegen ist Mitte-Rechts.

Als die Idee einer Regularisierung nach dem Vorbild von Papyrus 2018 an die Kantonsregierung herangetragen wurde, war deren Antwort ein klares Nein. Die Situation im Kanton Zürich lasse sich nicht mit jener im Kanton Genf vergleichen, schrieb die Regierung in der Antwort auf einen Vorstoss aus dem Parlament.

City-ID

Die institutionelle und politische Situation unterscheidet sich also deutlich von jener in den USA. Zudem verfolgen Schweizer Städte auch bescheidenere Projekte. Dazu gehört in Zürich der Vorschlag für eine City CardExterner Link: Dieser Ausweis soll für alle Einwohner und Einwohnerinnen der Stadt ausgestellt werden, einschliesslich der Sans-Papiers; er soll als gültige Identitätskarte verwendet werden können, unabhängig vom Aufenthaltsstatus. Die Angst der Papierlosen vor einem Verhör oder einer Festnahme soll damit ausgeräumt werden.

Aber auch hier gehe es nur langsam vorwärts, erklärte Kaufmann. Obschon die Regierung der Stadt Zürich der Idee einigermassen positiv gegenüberstand, zögerte sie wegen rechtlicher Unsicherheit mit der Einführung der City Card. Nur der Druck der Zivilgesellschaft und des städtischen Parlaments führte dazu, dass die Regierung nun innerhalb des nächsten Jahres einen Entwurf vorlegen muss, wie es weitergehen soll.

Payal Parekh vom Netzwerk «Wir alle sind Bern»Externer Link, die auch an der Veranstaltungsreihe über Zufluchtsstädte sprach, wies auf Pläne hin, einen solchen Ausweis in der Schweizer Hauptstadt einzuführen. Das sei eine der wichtigsten Initiativen des Netzwerks, das auch interkulturelle Cafés und Debatten für politisch Interessierte ohne Stimmrecht organisiert.

Parekh räumte ein, dass solche Bemühungen noch lange nicht ausreichten, um die Stadt als «Zufluchtsort» zu qualifizieren. Sie seien aber Teil einer lokalen Grundströmung, welche die Stadtbehörden dazu veranlassen könnte, gegenüber Migranten und Migrantinnen ohne Papiere im Bereich der öffentlichen Politik weitere Gesten zu machen.

Für Payal Parekh sind die Bedingungen für derartige Initiativen in Bern «optimal». Erstens, weil die Stadt gegenüber dem Kanton klare politische Kompetenzen bewahrt habe, und zweitens, weil Bern, wie die meisten grösseren Schweizer Städte, «klar links» stehe.

(Übertragung aus dem Englischen: Rita Emch)