Rahmenabkommen: So sieht das Angebot der EU aus

Beobachter erwarten, dass die EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen beim Treffen mit dem Schweizer Bundespräsidenten Guy Parmelin Offenheit und Pragmatismus zeigen werde. Nicolas Landemard/le Pictorium

Zwei Tage vor dem lang erwarteten Gipfeltreffen in Brüssel scheint die Europäische Union gewillt, das institutionelle Rahmenabkommen mit der Schweiz zu retten. Die Europäische Kommission will in drei strittigen Fragen wesentliche Zugeständnisse machen. Das geht aus Dokumenten hervor, die SWI swissinfo.ch exklusiv einsehen konnte.

Abbrechen – oder vorwärtsmachen? Darum geht es kurz gesagt beim Treffen zwischen dem Schweizer Bundespräsidenten Guy Parmelin und der EU-Kommissionspräsidentin, Ursula von der Leyen, am Freitag, dem 23. April in Brüssel.

Das Treffen wird erwartet, seit die beiden Parteien 2018 die Verhandlungen über ein institutionelles Abkommen beendet haben, jenes Abkommen, das Klarheit in das Gewirr der bilateralen Verträge zwischen der Schweiz und der Europäischen Union bringen soll.

Zur Erinnerung: Die ersten Gespräche darüber gehen zurück auf 2005. Am Freitag erwartet die Europäische Kommission von Guy Parmelin eine Aussage darüber, ob das Abkommen eines Tages doch noch Realität wird oder im Museum der unvollendeten europäischen Projekte des Bundes landet.

Seit 2018 hat der Bundesrat gezögert. Die breit angelegte Konsultation, die er in der Schweiz gestartet hat, führte zu einer starken politischen und gewerkschaftlichen Opposition. Auch die Wirtschaft ist gespalten. Am Mittwoch, dem 21. April, trafen sich die sieben Bundesratsmitglieder wieder einmal, um eine Strategie zu finden. Nur zwei Tage vor dem Gipfeltreffen!

Brüssel zu Zugeständnissen bereit

Europa hat seine Hausaufgaben gemacht. SWI swissinfo.ch hat mehrere Dokumente einsehen können, welche die Position zeigen, die Ursula von der Leyen in der Verhandlung mit Guy Parmelin einnehmen wird.

Nach einem halben Dutzend Treffen mit der Schweizer Unterhändlerin Livia Leu in den letzten Monaten glaubt die Kommission, zu den drei in ihren Augen strittigen Punkten Vorschläge gemacht zu haben, die den Bedenken des Bundesrates Rechnung tragen.

Was die staatlichen Beihilfen angeht, so ist die Europäische Kommission bereit, eine Streichung dieses Punktes zu akzeptieren. Bei den flankierenden Massnahmen sieht Brüssel die Möglichkeit einer Einigung – so sei man bereit, der Schweizer Bitte nachzukommen, Massnahmen zum Schutz der Löhne ergreifen zu können.

Und in Bezug auf die «Unionsbürgerrichtlinie» sagt die Kommission, dass sie der Schweiz Zusicherungen gegeben habe. Doch in Bern ist es still. «Es gibt keine Zusage seitens der Schweiz. Die Kommission kann nicht allein verhandeln», beklagte sich die Kommission kürzlich gegenüber EU-Vertretern in der EFTA-Gruppe.

SRF News vom 20. April 2021: Rahmenabkommen für Dummies

Rechtsübernahme als Knackpunkt

Mehrere Quellen in Brüssel glauben auch, das Haupthindernis für die Unterzeichnung des Rahmenabkommens liege woanders. «Für die Schweiz problematisch ist die dynamische Übernahme des Gemeinschaftsrechts und die Rolle des Europäischen Gerichtshofs. Aber das ist ’nicht verhandelbar›, sagt ein Diplomat aus einem Mitgliedsstaat.

«Für die Schweiz problematisch ist die dynamische Übernahme des Gemeinschaftsrechts und die Rolle des Europäischen Gerichtshofs.»

Europäischer Diplomat

Am 16. April informierte Stéphanie Riso, stellvertretende Kabinettschefin von Ursula von der Leyen und Verhandlungspartnerin von Livia Leu, die EU-Botschafter über den Stand des bilateralen Dossiers. «Wir haben Vorschläge gemacht, es gibt keine Zugeständnisse der Schweiz», sagte sie damals.

Das primäre Ziel des Gipfeltreffens am Freitag wird daher sein, zu sehen, ob es in der Schweiz noch den politischen Willen gibt, dieses Rahmenabkommen mit einigen Anpassungen zu übernehmen. Wenn dem so ist, könnte das Treffen den Verhandlungen neuen Schwung verleihen.

Europäische Kehrtwende

Diese Öffnung markiert eine Wende im europäischen Lager. Bis vor kurzem erklärte sich die Kommission bereit, die von Bern vorgebrachten Punkte des Rahmenabkommens zu klären, lehnte aber neue Verhandlungen strikt ab. «Die EU hat jahrelang in gutem Glauben mit Leuten verhandelt, die im Umgang nicht einfach sind und die viele Klarstellungen verlangt haben, bis hin zur Erschöpfung des Prozesses» sagt ein hochrangiger Diplomat und verweist auf die Ermüdung der EU.

Die Versuchung, alles fallen zu lassen, ist gross. Aber da ist die Sache: Einerseits «liegt es in der Natur der EU, nach dem letzten Mittel für eine Einigung zu suchen», sagt eine hochrangige Quelle. Auf der anderen Seite sind sich die Nachbarländer der Schweiz und auch diejenigen, die Gelder aus dem Kohäsionsfonds erhalten, bewusst, dass viele Interessen auf dem Spiel stehen: «Von einem guten Verhältnis können wir alle nur profitieren», erklärt derselbe Diplomat.

Frankreich und Österreich fordern daher die Kommission auf, die Verhandlungen fortzusetzen, natürlich unter der Voraussetzung, dass die Schweiz einen klaren Willen zum Erfolg zeigt. Deutschland will die künftigen Beziehungen zur Schweiz nicht beschädigen. Italien bittet darum, über einen Plan B für den Fall des Scheiterns nachzudenken.

Kurzum, es gab eine Zeit der prinzipientreuen Positionen. Jetzt schlägt die Stunde von Offenheit und Pragmatismus.

Der Ball liegt bei Parmelin

Es zeichnen sich drei Möglichkeiten für das Treffen am Freitag ab, heisst es im europäischen Lager. Erstens: Guy Parmelin zeigt guten Willen zu einem erfolgreichen Vertragsschluss, was den Weiterverhandlungen neuen Schwung verleiht. Zweitens: Der Bundespräsident erteilt der EU eine Absage. Oder drittens: Die Lage bleibt unklar.

In den beiden letztgenannten Fällen, so heisst es aus gut unterrichteten Quellen, bedeutet dies eine langsame und unausweichliche Erosion der bilateralen Beziehungen. 

Ursula von der Leyen wird am Freitag kein Mandat haben, den Stecker zu ziehen, heisst es in Brüssel. Es wird an Guy Parmelin liegen, dies allenfalls zu tun. Brüssel will Bern jedoch nur zwei Möglichkeiten lassen: Die Übung abbrechen – oder das Rahmenabkommen unterzeichnen.

Marc Leutenegger