«Die Luxusmentalität der Schweiz bezüglich ihrer Auslandsbürger ist einzigartig»

Stimmenzähler. Keystone / Urs Flueeler

Wahlzettel und Abstimmungsunterlagen treffen im Ausland regelmässig zu spät ein. Die Abwahl Filippo Lombardis stellt Schweizer Gerichte nun vor die Frage, wie viel der Staat machen muss, um Auslandschweizern und Auslandschweizerinnen das Stimmrecht zu ermöglichen. Laut Staatsrechtlern verspricht das Gesetz etwas, das faktisch gar nicht machbar ist.

Mit nur 46 Stimmen Differenz wurde bei den jüngsten Tessiner Ständeratswahlen im November Marina Carobbio (Sozialdemokratische Partei) statt Filippo Lombardi (Christlichdemokratische Volkspartei) gewählt. Viele Auslandschweizer und Auslandschweizerinnen beklagten sich – auch gegenüber swissinfo.ch –, die Wahlunterlagen zu spät erhalten zu haben.

Wären die Stimmen der Fünften Schweiz rechtzeitig eingegangen, wäre wohl Lombardi statt Carobbio gewählt worden – Lombardi ist Vize-Präsident der Auslandschweizer-Organisation und setzt sich für die Anliegen der Fünften Schweiz ein.

Der Tessiner Anwalt und CVP-Politiker Gianluca Padlina zieht das Ergebnis der Tessiner Ständeratswahlen deshalb vor das kantonale Verwaltungs- sowie das Bundesgericht. Er verlangt die Annullierung und eine WiederholungExterner Link der Wahl. Mit der Begründung: Manche Gemeinden hätten die Wahlcouverts tagelang rumliegen lassen oder per B-Post verschickt, obwohl das Tessiner RechtExterner Link explizit vorsieht, dass die Wahlberechtigten die Stimmzettel bei einer Stichwahl zehn Tage vor der Wahl erhalten müssen.

Filippo Lombardi während der Herbstsession 2019. Keystone / Anthony Anex

Wer ist schuld?

Dass das Tessiner Gesetz (wie auch das BundesgesetzExterner Link) eine Frist vorsieht, bis wann die Unterlagen bei den Wahlberechtigten eintreffen müssen, ist problematisch. Der Staat hat nämlich keine Kontrolle über die Postzustellung – schon gar nicht im Ausland.

Das Auslandschweizerstimmrecht

Das Auslandschweizerstimmrecht existiert seit 1977. Die briefliche Stimmabgabe ist erst seit 1992 zulässig. Zuvor mussten Auslandschweizer und Auslandschweizerinnen in die Schweiz reisen, wenn sie abstimmen oder wählen wollten.

«Was im Ausland postalisch passiert, ist nicht von den Schweizer Behörden zu verantworten», sagt der emeritierte Rechtsprofessor und Experte für Stimmrechtsfragen Pierre Tschannen. Laut Rechtsprechung geht ein verspätetes Eintreffen des Stimmmaterials bei rechtzeitigem Versand auf Risiko des Auslandschweizers oder der Auslandschweizerin.

Doch wie liegt der Fall, wenn – wie im Tessin – die Behörden Wahlcouverts unnötig lange herumliegen lassen oder aus Spargründen als «Economy» frankieren, was gemäss Post je nach LandExterner Link bis zu 25 Tagen Sendezeit bedeutet? «Wie es sich bei Verspätungen verhält, die ihre Ursache in der Schweiz selbst haben, weiss ich nicht – da könnte es bei sehr knappem Ausgang in der Tat anders aussehen», sagt Tschannen. Die Causa Lombardi hätte also das Potenzial zum Präzedenzfall.

Auch der Staatsrechtler und Demokratie-Experte Professor Andreas GlaserExterner Link von der Universität Zürich schaut gespannt auf den Ausgang des Rechtsstreits im Tessin. «In den meisten Fällen betrifft es so wenige Stimmen, dass es im Ergebnis keinen Unterschied macht. Aber in diesem Fall könnten die verspäteten Stimmen relevant sein.» 200 Couverts geheimen Inhalts sind zu spät aus dem Ausland zurückgekommen, nur 46 Stimmen machten den Unterschied.

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Gemeinden sollten per A-Post verschicken

Die Tessiner Kantonsregierung hat die Gemeinden angewiesen, alle verspätet aus dem Ausland eingetroffenen Umschläge mit Wahlzetteln aufzubewahren. Diese nachträglich zu berücksichtigen, findet Glaser im Sinne der Klarheit allerdings problematisch.

«Lösen kann man das Problem letztlich nur via E-Voting – aber gegen die elektronische Stimmabgabe gibt es bekanntlich gewichtige Einwände», sagt Tschannen.

+ Was gegen E-Voting spricht, können Sie hier nachlesen

«Man hat gemeint, das Problem löse sich dank E-Voting», sagt auch Glaser. Doch dieses wurde aus Sicherheitsgründen bei den letzten Wahlen in der ganzen Schweiz ausgesetzt. Glaser findet die jetzige Situation unbefriedigend. Einerseits sei das Auslandschweizerstimmrecht in der Verfassung vorgesehen, aber andererseits könne es wegen praktischen Hürden faktisch nicht umgesetzt werden. «Eine Lösung für das Problem haben wir nicht», sagt Glaser. Seiner Meinung nach müsste der Gesetzgeber bestimmen, was in Fällen wie im Tessin zu geschehen hat, ob Stimmen nachträglich zählen oder verfallen beispielsweise. «Die Kantone müssten gesetzliche Regelungen schaffen und die Gemeinden anweisen, die Abstimmungs- und Wahlunterlagen per A-Post zu verschicken.»

Die Gemeinden generell anzuweisen, die Unterlagen früher zu verschicken, ist hingegen nicht so einfach. Das Bundesgericht hat denn auch schon festgehalten, dass die Termine aus faktischen Gründen nicht anders ansetzbar seien. «Es gibt einen Zielkonflikt: Die zweiten Wahlgänge bei den Ständeratswahlen sollen möglichst früh sein, damit die gewählten Ständeräte an der Session teilnehmen können», erklärt Glaser. «Aus Sicht der Auslandschweizer hingegen sollten sie möglichst spät sein, damit die Wahlzettel rechtzeitig hin und her geschickt werden können.»

Ist das Auslandschweizerstimmrecht in Stein gemeisselt?

Ist die Schweiz überhaupt verpflichtet, ihren Bürgerinnen und Bürgern im Ausland das Stimm- und Wahlrecht zu ermöglichen? «Es gibt keine völkerrechtliche Pflicht, Auslandbürgern das Stimmrecht im Heimatland zu ermöglichen», sagt Tschannen. «Die Bundesverfassung indessen verpflichtet den Bund, Vorschriften über die Rechte und Pflichten der Auslandschweizer zu erlassen, namentlich in Bezug auf die politischen Rechte.»

Damit ergibt sich implizit aus der Bundesverfassung, dass Auslandschweizer und Auslandschweizerinnen auf Bundesebene stimm- und wahlberechtigt sind. Das Stimm- und Wahlrecht ist auch im AuslandschweizergesetzExterner Link verankert. Dieses hält fest, dass die Stimmabgabe persönlich, brieflich oder, sofern die Voraussetzungen erfüllt sind, elektronisch erfolgen kann.

Auslandschweizer haben politisches Gewicht

Zahlenmässig haben die Auslandschweizer ein ziemliches Gewicht: Rund elf Prozent der Schweizer Bürger und Bürgerinnen leben im Ausland. Diejenigen, die sich im Stimmrechtsregister haben eintragen lassen und damit stimmberechtigt sind, machen gut drei Prozent der Stimmberechtigten aus. Bei knappen Mehrheitsverhältnissen können sie den Ausschlag geben.

«Die Schweiz leistet sich mit dem uneingeschränkten Stimm- und Wahlrecht einen Luxus zu Gunsten der Auslandsbürger», sagt Glaser. Ein Luxus, der auf praktische Hürden stösst. In der Schweiz ist die Situation laut Glaser besonders kompliziert, nicht nur wegen der vielen Abstimmungen, sondern auch wegen der zweiten Wahlgänge. «Weil die Schweiz so grosszügig das Stimmrecht vorsieht, darf sie ihren Auslandsbürgern nicht etwas vorspiegeln, sondern muss das Stimmrecht gewährleisten», sagt Glaser. «Aber andererseits stossen wir an die Grenzen der Machbarkeit.»

Wie weit sich die Schweiz engagieren muss, damit die Auslandschweizer ihr Stimmrecht auch tatsächlich wahrnehmen können, ist nicht klar und muss durch die Rechtsprechung oder den Gesetzgeber entschieden werden.

«Es gibt eine deutliche Entmutigung bei den Mitgliedern der Fünften Schweiz», sagt Ariane Rustichelli, Direktorin der Auslandschweizer-Organisation. Ohne E-Voting sinke die Wahlbeteiligung der Auslandschweizer und Auslandschweizerinnen.

«Ich kann die Enttäuschung der Auslandschweizer und Auslandschweizerinnen auf eine gewisse Art nachvollziehen, aber man soll nicht unbescheiden werden, sondern auch mal auf die anderen Länder schauen», sagt Glaser. «Diese Luxusmentalität der Schweiz in Bezug auf Auslandsbürger ist einzigartig.»

Länder handhaben es unterschiedlich

Das Auslandschweizerstimmrecht ist nicht selbstverständlich. Nicht alle Staaten ermöglichen ihren Auslandsbürgern das Mitbestimmen, Albanien, Zypern und MaltaExterner Link beispielsweise kennen überhaupt kein Wahlrecht für Auslandsbürger. Bürgerinnen und Bürger von Dänemark, Finnland, Frankreich, Ungarn, Polen und Russland können ihre Stimmen in Botschaften oder Konsulaten abgeben.

Manche Länder limitieren die Wahlbefugnisse auf eine bestimmte Zeitspanne nach der Auswanderung, Grossbritannien beispielsweise auf 15 Jahre und Deutschland auf 25 Jahre. Und manche Länder beschränken das Wahlrecht auf jene Auslandsbürger, die bloss vorübergehend im Ausland sind (Bosnien und Herzegowina, Dänemark, Ungarn, Liechtenstein und Mazedonien).

Kroatien, Frankreich, Italien und Portugal haben Auslandwahlbezirke, so dass die Auslandsbürger eigene Vertreter in das nationale Parlament wählen können.

Kritik an Auslandschweizerstimmrecht

«Ich sehe das Auslandschweizerstimmrecht kritisch und bin damit nicht allein», sagt Tschannen. Die Politik werde sich zwar hüten, etwas zu ändern, denn die politischen Rechte der Auslandschweizer seien ein Tabu. «Trotzdem: Das Auslandbürgerstimmrecht widerspricht dem demokratischen Fundamentalprinzip, wonach an Wahlen und Abstimmungen eines Gemeinwesens nur teilnehmen darf, wer von den Beschlüssen eben dieses Gemeinwesens unmittelbar betroffen ist.»

Auslandschweizer sind von politischen Entscheiden aus der Schweiz häufig nicht direkt tangiert (ausser bei Entscheiden mit direkter Aussenwirkung, wie die Aufkündigung der Personenfreizügigkeit). Insbesondere bezahlen Auslandschweizer keine Steuern in der Schweiz. Und in die Schweizer Armee werden sie nur im Falle einer Kriegsmobilmachung eingezogen.

Tschannen irritiert es, dass Auslandschweizer über Gesetze mitentscheiden, von denen sie mit grosser Wahrscheinlichkeit zeitlebens nicht berührt sein werden. Und er findet es merkwürdig, dass Doppelbürger an zwei Orten wählen können und damit zwei politische Stimmen haben. Zusammengefasst: «Das Auslandschweizerstimmrecht ist staatsrechtlich und demokratiepolitisch nur schwer zu begründen», so Tschannen.

Welche Auslandschweizer gehen an die Urne?

Eigentlich sollte an Wahlen und Abstimmungen nur teilnehmen können, wer von den Beschlüssen auch mitbetroffen ist. Bei Auslandschweizern und Auslandschweizerinnen ist dies unter anderem dann der Fall, wenn sie davon ausgehen, eines Tages in die Schweiz zurückzukehren.

Wer sind also die Auslandschweizer und Auslandschweizerinnen, die an Schweizer Wahlen und Abstimmungen teilnehmen? Eine Nachfrage bei einigen Kantonen zeigt: Mehr als die Hälfte der im Stimmrechtsregister eingetragenen Auslandschweizer und Auslandschweizerinnen leben in einem Nachbarland der Schweiz. Viele leben im restlichen Europa, und nur eine Minderheit in Übersee.

Viele Auslandschweizer wandern aus und behalten während Jahren ihr Stimmrecht, andere sind nur vorübergehend im Ausland oder wandern nach der Pensionierung aus. Im Kanton St. Gallen sind gemäss Stimmregister etwa die Hälfte dieser Rentner eingebürgerte Schweizer, die nach der Pensionierung in ihre ursprünglichen Heimatländer zurückkehren.

Im Register sind aber auch Personen eingetragen, die nie in der Schweiz gelebt haben, zum Beispiel Nach-Nachfahren von Schweizern, die vor mehreren Generationen ausgewandert sind. «Für uns ist auffallend, dass sich häufig auch die 18-Jährigen im Stimmregister eintragen lassen», sagt Erwin Rast-Schulz vom Kanton Luzern. «Dies sind teilweise junge Leute, die nie in der Schweiz gelebt haben, aber neu stimmberechtigt sind.» Eine ähnliche Beobachtung macht man seit etwa einem Jahr im Kanton St. Gallen.