Ökotrend erreicht Freihandelsabkommen

Für den Bau von Palmölplantagen wird häufig Regenwald abgeholzt. Das führt zu Vertreibung und Tod vieler Tierarten, unter anderem dem vom Aussterben bedrohten Orang-Utan. Keystone / Hotli Simanjuntak

Die Ökologie prägt die weltweite Wirtschaftspolitik immer stärker. Das zeigt das Wirtschaftsabkommen der Schweiz mit Indonesien, das von Bundesrat und Parlament verabschiedet wurde, und über welches das Volk wegen eines Referendums am 7. März abstimmen wird. 

Es ist ein Siegeszug der Werte beim Warentausch – und ein globaler Trend. Wenn ein Land Import betreibt, will es zunehmend auch bezüglich der Eigenschaften der Produkte mitreden können. Das gilt ganz besonders in der Schweiz, dem kleinen Land mit den hohen Produktions- und Nachhaltigkeitsstandards.

«Es ist das erste Mal, dass ein Handelsabkommen an Nachhaltigkeitsbedingungen verknüpft ist», stellt Reto Föllmi  fest, wenn er über den Schweizer Freihandels-Vertrag mit Indonesien redet. Föllmi ist Professor für Volkswirtschaftslehre an der Universität St. Gallen.

Während das Handelsabkommen zwischen den EFTA-Staaten Norwegen, Island, Liechtenstein und der Schweiz mit Indonesien Zollreduktionen für die Industrie wie auch landwirtschaftliche Erzeugnisse vorsieht, ist das Palmöl vom freien Handel ausgeklammert: Nur eine gewisse Menge an nachhaltigem, zertifiziertem Palmöl darf zu tieferen Zollansätzen importiert werden.

Es handle sich dabei um einen neuen Typ von Freihandelsabkommen, sagt Ökonom Föllmi: «Früher ging es nur darum, Zölle zu senken, um die Marktintegration zu fördern. Seit den Diskussionen um das Transatlantische Freihandelsabkommen (TTIP) werden aber auch andere Faktoren miteinbezogen, wie etwa Produktregulierungen, Schutz des geistigen Eigentums oder Arbeitsbedingungen.»

Ein Geben und Nehmen

Einerseits geht es bei solchen Sonderregelungen um den Schutz inländischer Produzenten, die gegen ausländische Billigprodukte kaum mithalten könnten. Andererseits tragen solche Standards aber auch den Konsumierenden Rechnung: Die Nachhaltigkeitsbedingungen für das Palmöl widerspiegelten die stärkere Nachfrage, die sich in politischem Druck manifestiere, sagt Föllmi.

Nicht zuletzt seien solche Zusatzfaktoren aber auch ein Verhandlungsargument: «Verhandlungen über Wirtschaftsabkommen sind immer ein Geben und Nehmen. Konzessionen helfen, die nötige Mehrheit zu erreichen.»

Für die Schweiz sind solche Abkommen grundlegend. Arm an Rohstoffen, aber reich an hoch qualifizierten Arbeitskräften, ist die Schweizer Wirtschaft sehr stark vom Aussenhandel abhängig.

Die Handelsstrategie der Schweiz basiert dabei auf drei Säulen:

• Die multilaterale Säule mit der aktiven Mitgliedschaft in der Welthandelsorganisation WTO
• die europäische Säule mit den bilateralen Abkommen mit der EU
• sowie die Säule der Freihandelsabkommen mit Drittstaaten ausserhalb der EU.

Der multilaterale Weg ist zurzeit lahmgelegt, unter anderem durch eine Blockade der WTO durch die USA. «Deshalb gewinnen Freihandelsabkommen mit einzelnen Ländern oder mit Wirtschaftsräumen an Bedeutung und dürften in Zukunft weiter zunehmen», sagt Volkswirtschaftsprofessor Reto Föllmi.

Die Schweiz verfügt bereits über ein Freihandelsnetzwerk von rund 30 Abkommen mit 40 Partnern. Weitere Verhandlungen laufen, wie mit den USA, den Mercosur-Staaten oder mit Malaysia.

Parteien stehen hinter Abkommen

Doch insbesondere wegen der starken Landwirtschaftslobby haben es Handelsabkommen in der Schweiz generell schwer, oft fürchten sich Bauern davor, ihre Wettbewerbsfähigkeit zu verlieren.

Palmöl ist in vielen Produkten drin. © Keystone / Christian Beutler

Das Palmöl etwa wird von einigen als Konkurrenz für die Sonnenblumen- und Rapsölproduktion angesehen, denn es ist das weitaus günstigste Öl und dominiert den Weltmarkt. Deshalb haben der Genfer Biowinzer Willy Cretegny und die Westschweizer Bauerngewerkschaft Uniterre das Referendum ergriffen; sie werden von rund 50 Organisationen unterstützt.

Dennoch spricht sich eine relativ breite Allianz für das Wirtschaftsabkommen mit Indonesien aus: Einige Umweltschutzverbände, darunter der WWF, aber auch alle grossen Parteien – mit Ausnahme der Grünen. Selbst die Sozialdemokratische Partei (SP), die im Parlament den Handelsvertrag mit Indonesien noch abgelehnt hatte, empfiehlt nun eine Annahme. Und auch die wirtschaftsliberale FDP spricht sich neu für Nachhaltigkeit aus.

Dass die Politik immer mehr Rücksicht auf Umweltfragen zu nehmen versucht, stellt auch die Rechtswissenschafterin Elisabeth Bürgi fest. Sie ist Spezialistin für internationales Handelsrecht und Nachhaltigkeit am Zentrum für Entwicklung und Umwelt (CDE) der Universität Bern.

«Umwelt- und soziale Fragen haben insbesondere durch die von der UNO festgelegten Nachhaltigkeitsziele, zu denen sich 2015 fast allen Ländern weltweit bekannt haben, ein stärkeres Gewicht erhalten.» Es sei seither anerkannt, dass die Wirtschaftspolitik Rahmenbedingungen für eine nachhaltige Wirtschaft schaffen und gezielt Anreize in diese Richtung setzen müsse.

Umstellungsprozess auf nachhaltiges Palmöl

Im Handelsbereich viel diskutiert werde dabei der sogenannte PPM-Ansatz («Process and Production Methods», das heisst die unterschiedliche Behandlung von Produkten je nach deren Produktionsweise) Dieser sieht zum Beispiel vor, dass Zollsenkungen vor allem ausgewählten, nachhaltig produzierten Gütern zugutekommen sollen.

«Schade, gilt das im Handelsvertrag nur für Palmöl und nicht auch für andere Produkte wie Holz oder Kautschuk. Aber es ist ein Anfang», sagt Bürgi. Diese Produktdifferenzierung setze für indonesische Palmölproduzenten einen wichtigen Anreiz, zumindest einen Teil ihrer Palmölproduktion ökologischer und sozialer zu gestalten. Dies könnte im besten Fall auch auf andere Wirtschaftsprozesse ausstrahlen, so Bürgi.

Ein indonesischer Arbeiter erntet Palmfrüchte auf einer Palmöl-Plantage in Deli Serdang, Nordsumatra. Indonesien ist der weltweit grösste Produzent von Palmöl, das aus der Palmfrucht gewonnen wird. Keystone / Dedi Sinuhaji

Das Abkommen hält zwar fest, dass «nur» 12’500 Tonnen nachhaltiges Palmöl von den tieferen Zöllen profitieren können (Indonesien produziert insgesamt über 35 Millionen Tonnen Palmöl und ist damit weltweit der grösste Palmölhersteller). Aber die Verknüpfung mit strengen Nachhaltigkeitsvorgaben gibt auch Indonesien ein Argument in die Hand; es kann zeigen, dass es Umstellungsprozesse auf nachhaltiges Palmöl effektiv unterstützt – was auch zukünftige Abkommen wie etwa mit der EU positiv beeinflussen kann.

Ob der Handelsvertrag mit der Schweiz und den übrigen EFTA-Ländern die Nachhaltigkeit der indonesischen Palmölproduktion auch tatsächlich vorantreibt, lasse sich allerdings (noch) nicht sagen, so Bürgi: «Es kommt stark auf die Umsetzung des Abkommens drauf an.»

Sie begrüsst es, dass der Vertrag ein Kooperationskapitel beinhaltet, welches die EFTA-Staaten verpflichtet, Indonesien beim Umstellungsprozess auf eine nachhaltigere Palmölproduktion finanziell und technisch zu unterstützen. Denn: Eine Umstellung von konventioneller auf eine wirklich nachhaltige – also ökologische und sozial gerechte – Produktion ist immer auch eine Ressourcenfrage.

Auch wenn die EFTA-Länder Indonesien solche Unterstützung im Abkommen in Aussicht stellen, werde dieser Punkt in der Verordnung und dem erläuternden Bericht des Bundesrates (zurzeit noch in der Vernehmlassung) bislang nicht konkretisiert, kritisiert Bürgi. Auch sei noch keine nachträgliche Evaluation vorgesehen, die nach ein paar Jahren aufzeigen könnte, ob das Abkommen effektiv sei.

Effektiver Nutzen

Genau diesen Nutzen solcher Abkommen relativiert Volkswirtschaftsprofessor Reto Föllmi: «Freihandelsabkommen werden vom Bundesrat und von den Medien oft als grosser Erfolg verkauft, das hat man etwa beim Abkommen mit China gesehen. Doch wenn man genauer hinschaut, stellt man fest: Häufig werden sie gar nicht genutzt. Immerhin sind sie oft ein erster Schritt für weitere Öffnungsschritte.»

Gemäss einer Studie des Schweizerischen Instituts für Aussenwirtschaft und angewandte Wirtschaftsforschung (SIAW-HSG) der Universität St. Gallen lag die Nutzungsrate der präferenziellen Zollsätze, welche es Firmen aus weniger entwickelten Ländern erlaubt, vereinfacht Produkte in die Schweiz zu exportierten, teilweise bei unter 50 Prozent.

Ein Grossteil der theoretisch möglichen Zolleinsparungen wurde also gar nicht realisiert. «Für kleinere Firmen bedeutet das oft hohe Fixkosten, wie etwa für ein Nachhaltigkeitszertifikat, deshalb zahlen sie schlussendlich dann doch lieber den Zoll.» Für eine Mehrheit der Akteure (was sich an der Urne am 7. März aber erst noch bestätigen muss) steht das Abkommen zwar noch nicht für eine nachhaltigere Wirtschaft – aber für einen Schritt in die richtige Richtung.