«Der Bundesrat machte die Menschen zu einem Teil der Lösung»

Der für Gesundheit zuständige Innenminister Alain Berset war während der gesamten Krise sehr präsent, gab Interviews an verschiedenen Stellen und stellte die Beschlüsse des Bundesrates an Medienkonferenzen vor. Keystone / Peter Klaunzer

Von regelmässigen Livestreams über Expertenrunden bis hin zu durchdachten Werbekampagnen im Internet: Der Bundesrat bemühte sich mit einer umfassenden Strategie, während der Covid-19-Krise schnell und richtig zu kommunizieren. Kommunikationsforscher stellen ihm insgesamt ein gutes Zeugnis aus.

«Wir müssen so schnell wie möglich, aber so langsam wie nötig handeln.»

Es ist kein Zufall, dass dieses Zitat von Alain Berset nicht nur auf den Seiten von Zeitungen landete, sondern auch auf T-Shirts, welche für einen wohltätigen Zweck verkauft wurden. Die Aussage stammt vom April, als Berset die Exit-Strategie des Bundesrates zum Corona-Lockdown ankündigte.

Die Botschaft des Gesundheitsministers war ein perfektes Beispiel für den klaren und angemessenen Ton, den die Schweizer Behörden seit Ausbruch des Coronavirus gewählt haben.

«Das wird im ganzen Land positiv aufgenommen», sagt Regula Hänggli FrickerExterner Link, Professorin am Departement für Kommunikationswissenschaft und Medienforschung der Universität Freiburg, gegenüber swissinfo.ch.

Klarheit, Beständigkeit und Transparenz seien wichtige Eckpfeiler der Krisenkommunikation, ergänzt sie, «das ist insbesondere in Zeiten wie diesen, wenn Vertrauen das A und O ist, entscheidend».

Bislang deutet vieles darauf hin, dass der Bundesrat während der Pandemie stets die Kontrolle über seine Kommunikation hatte. Das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Regierung erreichte laut einer kürzlich durchgeführten Umfrage einen Wert von über 60 Prozent. Der Rückgang der Neuansteckungen hat es der Schweiz nun ermöglicht, die Lockdown-Massnahmen zu lockern.

Schwierige Bedingungen

Zu Beginn der Corona-Pandemie schien es, als stünden die Chancen auf Erfolg schlecht. Die dicht besiedelte Schweiz, die an Italien grenzt, eines der Epizentren des Virus-Ausbruchs, wurde schnell zu einem Brandherd. Das Land war mit der grössten Krise seit dem Zweiten Weltkrieg konfrontiert.

Als die Regierung Massnahmen ankündigte, musste sie dafür sorgen, dass die Bevölkerung diese auch umsetzte. Zu Hause bleiben war zwar nur eine Empfehlung, doch diese musste als Notwendigkeit aufgefasst werden. Eine klare, einheitliche Botschaft war entscheidend. Eine solche zu senden, ist kein Leichtes für einen föderalistischen Staat, der von sieben Bundesräten aus vier verschiedenen Parteien regiert wird.

Nur wenige Monate bevor das Coronavirus für internationale Schlagzeilen sorgte, hatte ein umfassender Bericht festgestellt, dass kein Staat weltweit ausreichend auf eine Pandemie vorbereitet ist. Im Global Health Security IndexExterner Link, der Länder anhand mehrerer Indikatoren bewertet, belegte die Schweiz immerhin den 13. Platz unter 195 Staaten.

Die Alpennation schnitt bei der Reaktion gut ab (67 von 100 Punkte): Zusätzlich zu einem 128-seitigen PlanExterner Link, der das nötige Vorgehen im Ernstfall beschrieb, verfüge die Schweiz auch über «Kommunikationspläne mit klar definierten Zuständigkeiten», stellte der Bericht fest.

Mit anderen Worten: Die Grundlagen für die Krisenkommunikation waren in der Schweiz vorhanden, als am 25. Februar der erste Covid-19-Fall gemeldet wurde. Bereits Anfang Februar hatte Bundesratssprecher André Simonazzi eine Covid-19-Kommunikations-Taskforce zur Koordinierung eingerichtet, welche den Informationsfluss zwischen den Abteilungen regeln sollte.

Bis zur Bekanntgabe des ersten Erkrankungsfalls gab das Bundesamt für Gesundheit (BAG) Informationen über das Virus heraus. Anschliessend übernahm der Bundesrat die offizielle Kommunikation nach aussen.

«Mit einem bevorstehenden Ausbruch benötigte die Öffentlichkeit nicht nur wissenschaftliche Fakten, sondern auch Informationen dazu, wie der Bundesrat reagieren würde», sagt Simonazzi.

Die Geschäftsprüfungskommissionen von National- und Ständerat (GPK) untersuchen, wie  gut der Bundesrat und die Verwaltung die Coronakrise gemanagt haben. Den Entscheid zu einer Untersuchung fällte die parlamentarische Oberaufsicht. Aus Sicht der GPK sind Bundesrat und Verwaltung weiterhin auch selber in der Verantwortung: Sie müssten ihre Massnahmen rückwirkend selbst kritisch hinterfragen und evaluieren.

«Von Anfang an war es das Hauptziel des Bundesrates, die Bevölkerung vor dem Coronavirus zu schützen», sagt der Sprecher. Die Behörden streuten ihre Informationen über verschiedene Kanäle – von einer speziellen WebsiteExterner Link bis zu Posts und Werbung in den sozialen MedienExterner Link.

Am 28. Februar handelte die Regierung zum ersten Mal gemäss Bestimmungen des EpidemiengesetzesExterner Link, welches ihr ermöglichte, einige der Befugnisse der 26 Kantone einzuschränken und weitreichende Massnahmen einschliesslich eines Versammlungsverbots einzuführen.

Mit einer Stimme sprechen

Mit beispiellosen Massnahmen entschied sich die Regierung dagegen, Social-Distancing-Massnahmen wie das Ausgehverbot zur Pflicht zu machen, so wie es Nachbarländer wie Frankreich oder Italien getan hatten.

«Damit sagte der Bundesrat: Wir zählen auf Sie», erklärt Andreas LadnerExterner Link, Professor für Schweizerische Verwaltung und institutionelle Politik an der Universität Lausanne . «Es geht darum, die Menschen zu einem Teil der Lösung zu machen.»

Für Hänggli Fricker von der Universität Freiburg war insbesondere die Solidaritätskampagne «Wir / Nous / Noi / NusExterner Link» ein Beispiel für die erfolgreiche Kommunikation des Bundesrats.

«Als am 16. März die ausserordentliche Lage erklärt wurde, war es wichtig, das Gemeinschaftsgefühl zu wecken, zu sagen, dass wir alle im selben Boot sitzen», sagt sie. Und Bundespräsidentin Simonetta Sommaruga habe nicht nur eine Forderung gestellt – nämlich zuhause zu bleiben –, sondern der Bevölkerung auch die Unterstützung der Regierung zugesichert.

Etwas überraschend entschied sich der Bundesrat dafür, dass alle sieben Kabinettsmitglieder nach aussen kommunizieren sollten. Zudem bot sie jeweils eine Reihe von Experten auf, die aus Sicht ihrer Kompetenzbereiche, in erster Linie öffentliche Gesundheit, Wirtschaft und Grenzmanagement, sprachen. 

Das war laut Ladner eine riskante Strategie.

«Das ist eigentlich unüblich in der Krisenkommunikation, weil dort die Infos kanalisiert werden sollten, um Widersprüche und Kontroversen zu verhindern», sagt er.

Zwischen dem 28. Februar und dem 20. Mai hielt die Bundeskanzlei insgesamt 46 Medienkonferenzen zur Corona-Krise ab. Sie alle wurden live übertragen und im Internet gestreamt. «Sie wirkten unkompliziert und ehrlich», sagt Ladner. «Es war keine durchorganisierte Show.» Und die Bundesräte und Experten wirkten auch bemüht, «nah an dem bleiben, was sie wussten und als Wahrheit kannten.»

Sie sprachen auch regelmässig in der Tagesschau des Schweizer Fernsehens, eine der beliebtesten Informationsquellen der Schweizerinnen und Schweizer.

Der Konsum von Online-News stieg als Folge der Pandemie. Medien wie Le Temps oder die Neue Zürcher Zeitung vermeldeten doppelt so viele Aufrufe auf ihren WebsitesExterner Link wie normal.

Aus Fehlern lernen

Die Vermeidung von Widersprüchen und Unklarheiten war jedoch fast unumgänglich, da vieles über das Virus noch immer unklar ist.

«Es gab Unsicherheiten, etwa was die Rolle von Kindern bei der Verbreitung des Virus, das Maskentragen, das Thema Kurzarbeit oder die schrittweise Lockerung von Massnahmen betraf», sagt Hänggli Fricker. «Dennoch blieb der Bundesrat stets seinen früheren Aussagen treu.»

Für heftige Kontroversen sorgte die Wiedereröffnung der Schulen nach acht Wochen Fernunterricht. Viele Eltern waren nicht überzeugt von den Aussagen von Experten, wonach die Ansteckungsgefahr bei Kindern klein war. Dennoch blieb die Regierung bei ihrem Entscheid standhaft. Daniel Koch, der Delegierte des BAG, musste mehrmals bekräftigen, dass das Virus für Kinder kaum eine Gefahr darstelle.

«Wenn Sie sagen, dass die Kinder wieder zur Schule gehen können, müssen Sie den Leuten glaubhaft vermitteln, dass es machbar ist», sagt Ladner. «Zu sagen, wir wissen es nicht, ist auf lange Sicht keine gute Strategie.»

Laut Hänggli Fricker hätten die Behörden auch immer wieder Fehler zugegeben und ihre Positionen geklärt. Justizministerin Karin Keller-Sutter räumte beispielsweise ein, dass sie und ihre Kollegen Ankündigungen zur Wiedereröffnung von Restaurants und Bars versäumt hätten. Diese Einrichtungen waren nicht Teil der ursprünglichen Exit-Strategie. Die Regierung musste in der Folge ihre Pläne überarbeiten.

Der Föderalismus ist kein Hindernis

Unstimmigkeiten traten anfangs auch bei den Fallzahlen auf, welche regelmässig von den Bundes- und Kantonsbehörden gemeldet wurden.

«Das Fehlen einheitlicher Datensysteme führte hier zu Kommunikationsproblemen», erklärt Hänggli Fricker. «Daraus sollten Lehren gezogen werden.»

Abgesehen vom sporadischen Zahlenwirrwar war die Bundeskanzlei laut Simonazzi bemüht, die Mitteilungen mit den Kantonen zu koordinieren. Die Akteure seien darin auch geschult gewesen: Seit 2015 nehmen sie alle an jährlichen Workshops zum Thema Krisenkommunikation teil.

«Föderalismus ist eine Chance», sagte Andreas Ladner. Zum grössten Teil habe das System die Schweizer Konsens-Tradition gut genutzt, um Lösungen für die Kantone zu finden, von denen einige stärker vom Virus betroffen waren als andere.

Die Bundesräte lobten auch die Bevölkerung und versuchten, das Land zu vereinen. Dank der Disziplin der Menschen seien die Krankenhäuser nicht überfordert gewesen und die Schweiz konnte relativ schnell die Wiedereröffnung von Schulen und Unternehmen ins Auge fassen.

Trotzdem wurden die Pläne des Bundesrates auch durchkreuzt. Zu Beginn der Krise verordnete der Kanton Uri Menschen über 65, zu Hause zu bleiben, und der Kanton Tessin, damals die Region mit den höchsten Fallzahlen, beschloss, Fabriken vorübergehend zu schliessen. Keine dieser Massnahmen war Teil der Covid-19-Verordnung der Regierung.

Laut Ladner hatten die Behörden jedoch oft andere Fragen zu klären, beispielsweise, wie Menschen in schwach betroffenen Kantonen überzeugt werden konnten, sich an den Lockdown zu halten.

Nicht alle erreicht

Nur durch eine glaubwürdige Kommunikation und gute Zusammenarbeit mit der Öffentlichkeit konnte sich der Bundesrat als zuverlässige Informationsquelle etablieren.

Daniel Koch, Leiter Abteilung Übertragbare Krankheiten und Infektionskrankheiten beim BAG, trat häufig vor den Medien auf, um die Bevölkerung auf dem Laufenden zu halten. Sein ungezwungener, nüchterner Ton sowie sein medizinischer Hintergrund brachten ihm von Beginn weg viel Lob von allen Seiten ein. Er reagierte souverän, auch bei Fragen zu Maskenpflicht oder der Rolle von Kindern – Themen, welche die Schweizer Bevölkerung weiterhin spalten.

Die Regierung setzte auch eine wissenschaftliche Task Force ein, um evidenzbasierte Beratung und Analyse anzubieten. Und sie forderte verschiedene Beamte des Bundes für die Pressekonferenzen auf, damit sie die Massnahmen im Detail erläutern konnten, von Grenzkontrollen über den Einsatz der Armee bis hin zur Unterstützung der Beschäftigten im Gesundheitswesen.

Laut Simonazzi, der mehrere Tweets schrieb, in denen er Falschinformationen zu Covid-19 anprangerte, hätten Kommunikationsteams zudem nach Online-Fehlinformationen gesucht und jedes Mal reagiert, wenn Gerüchte oder falsche Behauptungen die Runde machten oder sogar in den Medien erschienen.

#CoronaInfoCHExterner Link Die Meldung der Handelszeitung, dass die Schweiz die Grenzen zu Italien schliesst, ist falsch. Auch die Meldung, dass der Bundesrat heute Abend eine Krisensitzung einberufe, ist falsch.

— André Simonazzi (@BR_Sprecher) March 10, 2020Externer Link

Trotz dieser Bemühungen konnte weder der Bundesrat noch die Experten einen kleinen Teil der Bevölkerung von den Massnahmen überzeugen. So haben während den vergangenen Wochen in Städten wie Zürich und Bern Hunderte von Menschen gegen den Lockdown demonstriert. 

Aber wie der Neuropsychologe Sebastian Dieguez von der Universität Freiburg gegenüber swissinfo.ch erklärt, ändern Personen, die ihre Überzeugungen auf Verschwörungstheorien gründen, sehr selten. Da spiele es keine Rolle, was die Regierung sage oder tue.

Die Mehrheit der Schweizer folgt weiterhin den Empfehlungen der Regierung und bleibt, sofern möglich, zu Hause. Inwiefern die Kommunikation des Bundesrates dazu beigetragen hat, ist unklar. Ohne eine gründliche Analyse, so sagen sowohl Hänggli Fricker als auch Ladner, sei es schwierig, zu beurteilen, ob das effektive Messaging dazu beigetragen habe, die «Kurve zu glätten».

Beide stellen dem Bundesrat ein gutes Zeugnis aus. «Es war eine ziemlich komplexe Situation, und der Bundesrat hat es geschafft, gut damit umzugehen», sagt Ladner. Wichtig sei nun, dass die Regierung die Öffentlichkeit bei der Lockerung der Massnahmen begleitet. «Sie muss betonen, dass die Gefahr von Neuansteckungen noch immer besteht und dass sie die Situation genau beobachte.»

(Übertragung aus dem Englischen: Christoph Kummer)