Wer in der Schweiz das Sagen hat
Welchen Stellenwert hat Meinungsfreiheit in der Schweizer Abstimmungslandschaft? Und wie können Randgruppen stärker in politische Prozesse einbezogen werden? Eine Analyse.
Die Zahlen sind eindrücklich: Rund 700 Volksabstimmungen hat die Schweiz in ihrer jüngeren Geschichte abgehalten. Die offizielle Statistik verzeichnet 455 Initiativen und rund 240 Referenden, die an die Urne gelangten. Daneben gab es etliche Versuche, die scheiterten, weil die Initianten die nötige Zahl an Unterschriften nicht zusammenbekamen.
Die Schweiz – eine ideale Demokratie, wo Jede und Jeder den Kurs des Landes mitgestalten kann? Zumindest ist das der Ruf der Alpenrepublik. Ein angeblicher Beweis dafür: Nicht nur Anliegen mit grossem gesellschaftlichen, politischen oder wirtschaftlichen Gewicht schaffen es hierzulande auf die politische Agenda, sondern auch weniger dringliche Themen wie die Anpassung der Sommerzeit, bedingungsloses Grundeinkommen oder Kuhhörner.
SWI #Meinungsfreiheit-Serie
Im Prinzip sollte alles glasklar sein. Sowohl in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (1948) als auch im UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte (1966) heisst es in Artikel 19: «Jede und jeder hat das Recht auf freie Meinungsäusserung; dieses Recht schliesst die Freiheit ein, ohne Rücksicht auf Grenzen Informationen und Gedankengut jeder Art zu suchen, zu empfangen und zu verbreiten, sei es mündlich, schriftlich oder in gedruckter Form, durch Kunst oder durch ein anderes Medium seiner Wahl.»
In Europa bestätigt die Europäische Menschenrechts-Konvention (1950) die Meinungsfreiheit als rechtsverbindliches Recht (Artikel 10). Die Schweiz verankert diese Grundfreiheit in Artikel 16 ihrer Verfassung von 1999.
In der Praxis bleibt jedoch vieles umstritten. Regierungen auf der ganzen Welt schützen das Recht auf freie Meinungsäusserung nicht, sondern unterminieren es zunehmend. In anderen Teilen der Welt nutzen Einzelne und Gruppen den Begriff «Meinungsfreiheit», um diskriminierende und hasserfüllte Äusserungen zu rechtfertigen. Doch obwohl sie ein universelles Recht ist, ist die Meinungsfreiheit kein absolutes Recht. Sie zu gewährleisten und anzuwenden, ist immer eine Gratwanderung.
In einer neuen Serie befasst sich SWI swissinfo.ch mit diesen verschiedenen Aspekten, Herausforderungen, Meinungen und Entwicklungen rund um die Meinungsfreiheit – sowohl in der Schweiz als auch weltweit.
Wir bieten eine Plattform für Bürgerinnen und Bürger, sich zum Thema zu äussern, bieten Analysen von renommierten Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern und beleuchten Entwicklungen auf lokaler und globaler Ebene. Und natürlich sind die Leserinnen und Leser eingeladen, sich noch in diesem Frühjahr an der Diskussion zu beteiligen und ihre Stimme zu erheben.
So überrascht es auch nicht, dass die Schweiz am 13. Juni als weltweit erste Nation über ein Covid-19-Gesetz abstimmen durfte. Dabei ging es unter anderem um Massnahmen zur Kurzarbeitsentschädigung und Unterstützung für Kultur, Sport und Medien. Die Abstimmung war ungewöhnlich, weil das Gesetz befristet ist; praktisch alle Regelungen gelten nur bis Ende Jahr.
Gegner nahmen es sich zum Anlass, gegen Einschränkungen im Allgemeinen, erweiterte behördliche Befugnisse und nicht zuletzt das Impfprogramm zu protestieren. Am Ende stimmten nur rund 60 Prozent der Abstimmenden für das Gesetz.
Es geht oft um Meinungsfreiheit
Die Kritiker der Corona-Schutzmassnahmen konnten also einen Teilerfolg verbuchen. Sie verweisen immer wieder auf die Meinungsfreiheit, sehen diese in Gefahr. Wie steht es also um freie Meinungsäusserung in der Schweiz?
Während den letzten 173 Jahren haben die Schweizer nur zweimal direkt zum Thema abgestimmt: 1994, als die Mehrheit der Bürger ein Antirassismus-Gesetz befürwortete, und 2020, als das Stimmvolk ein Verbot der Diskriminierung aufgrund der sexuellen Orientierung annahm.
Doch Meinungsfreiheit ist indirekt oft ein Thema, zum Beispiel, wenn es um die Rechte religiöser Minderheiten oder Einschränkungen für das öffentlich-rechtliche Radio und Fernsehen geht.
Die Meinungsfreiheit komme implizit in Dutzenden Fällen vor, sagt Marc Bühlmann, Politikwissenschaftler an der Uni Bern und Direktor der Informationsplattform Année Politique SuisseExterner Link.
«Indirekt taucht sie immer wieder auf, vor allem beim Thema Grundrechte», sagt Bühlmann. Er nennt als Beispiele Diskussionen um die Rolle der Regierung in Kampagnen und den Inhalt des offiziellen Abstimmungsbüchleins.
Oder das Gesetz zur gleichgeschlechtlichen Ehe: Im September wird das Schweizer Volk hierzu das letzte Wort haben, nachdem ein Komitee aus Nationalräten der SVP und der Mitte sowie einigen EDU-Politikern das Referendum ergriffen hat.
Fast alles ist erlaubt
Kann in der Schweiz alles gesagt werden? Kann ausnahmslos jedes Thema zur Abstimmung gebracht werden? Und wenn nicht: wer setzt die Grenzen?
Politikwissenschaftler Bühlmann erklärt, dass eigentlich nur die Verletzung der Persönlichkeitsrechte und Privatsphäre tabu seien.
«Die Schweiz ist sehr tolerant, wenn es um Bürgerinitiativen geht», pflichtet ihm Politikwissenschaftler Georg Lutz von der Universität Lausanne bei.
«Abgesehen von Einschränkungen, welche auf Anti-Rassismus-Normen beruhen, ist fast alles erlaubt», sagt Lutz, der das Schweizerische Kompetenzzentrum für Sozialwissenschaften leitet. Doch es existiere eine Grauzone, in der nicht klar sei, ob nun bestimmte Forderungen oder Kampagnen-Slogans der Norm entsprechen oder nicht.
Einige Gruppen, vor allem solche aus dem rechten Spektrum, hätten die Möglichkeiten dieser liberalen Praxis ausgereizt. Er verweist auf zwei umstrittene Initiativen aus den letzten zwei Jahren, bei denen die Wahlkämpfer «offen an die Islamophobie appellierten»: das «Minarettverbot» und das «Burkaverbot».
Lutz ergänzt, dass Volksabstimmungen zu einem grossen Teil zu «Abschussrampen» für politische Gruppen geworden seien. «Sie dienen dazu, Kernthemen durchzusetzen und die politische Agenda zu bestimmen.»
Abstimmungen als Bühne
Dem politischen System der Schweiz haftet der Ruf an, sehr inklusiv zu sein: Alle Bürger, auch Gruppen ausserhalb des Mainstreams, sollen sich öffentlich Gehör verschaffen können.
«In der Theorie bildet die direkte Demokratie verschiedenste Meinungen von verschiedensten Menschen ab», sagt Politikwissenschaftler Marc Bühlmann.
Die Realität zeigt aber oft ein anderes Bild. Nicht jede und jeder hat mit seinem Anliegen Erfolg. Viele haben kaum Chancen, da ihnen politisches Gewicht, organisatorische Fähigkeiten oder finanzielle Ressourcen fehlen.
Die Schweiz sei im internationalen Vergleich keine Ausnahmeerscheinung, sagt Georg Lutz. «Es wäre somit auch falsch, Abstimmungen als Speerspitze der Meinungsfreiheit zu glorifizieren.»
Abstimmungen sind vielmehr eine Bühne, auf der verschiedene Ansichten gehört werden können. Bestimmte Themen oder bestimmte Meinungen zu einem Thema gelangen jedoch nie an die breite Öffentlichkeit.
«Da gibt es viele verpasste Chancen», sagt Bühlmann. «Es muss mehr getan werden, um Durchschnittsbürgern ein Forum zu bieten.» Eine prominente Ausnahme ist die so genannte Hornkuh-Initiative von 2018, mit der ein Bergbauer die Zahl der gehornten Kühe in der Schweiz erhöhen wollte. Die Initiative wurde am Ende zwar abgelehnt, doch die Befürworter konnten sich während der Kampagne beträchtliches politisches und mediales Gehör verschaffen.
In den meisten Fällen scheitern die Initianten jedoch schon früh aufgrund fehlender finanzieller Mittel und politischer Verbündeter.
Unterschiede zwischen den Demokratien
Was verrät der Blick über die Landesgrenzen? Wenn es um das Recht der Bürger geht, landesweite Abstimmungen zu lancieren, scheint die Schweiz nicht einzigartig zu sein.
Doch es gibt erhebliche Unterschiede zwischen den über 40 Staaten, in denen solche Instrumente auf verschiedenen Ebenen zur Verfügung stehen. Das zeigt der so genannte Navigator der direkten Demokratie, eine Online-Informations- und Forschungsplattform des Liechtenstein-InstitutsExterner Link.
Die zweite Karte mit Daten vom Navigator gibt einen Überblick über die fast 50 Länder weltweit, wo das politische System Volksabstimmungen mit verbindlichem Ergebnis vorsieht.
Mangelndes Vertrauen in die Regierung
Abschliessend lohnt sich ein Blick auf die Mängel des Systems. Denn nicht allen Bürgern wird ein echtes Mitspracherecht bei der politischen Entscheidungsfindung eingeräumt.
Die Covid-19-Pandemie und ihre Auswirkungen auf Politik und Gesellschaft haben das in jüngster Zeit gezeigt. Hierzu forschten Cordula Reimann und Andrea Huber, zwei Schweizer Expertinnen für Partizipation und Dialog.
Sie stellten fest, dass die Pandemie nicht nur eine politische Polarisierung bewirkte, sondern auch das Misstrauen in die Regierung verstärkte und zudem neue Protestbewegungen entstehen liess. Zum Beispiel die Gruppierung «Freunde der Verfassung», die während des Abstimmungskampfes zu einem einflussreichen Akteur wurde.
Die beiden Politikwissenschaftlerinnen argumentieren, dass solche informellen Gruppen, die versteckte Ängste artikulieren, nicht ignoriert werden dürfen, sondern frühzeitig einbezogen werden sollten.
Das Ergebnis der Abstimmung vom 13. Juni sei bemerkenswert gewesen, sagt Huber: Rund 40 Prozent der Stimmbürger lehnten das Covid-19-Gesetz ab. Die Gegnerschaft kündigte an, die Massnahmen weiter zu bekämpfen.
«Dieses Ergebnis ist nicht zu unterschätzen», sagt Huber. Es zeige das mangelnde Vertrauen in die Regierung. Fokusgruppen und Online-DialogSie verlangt von den Behörden, dass Weichen gestellt werden, um ein Erstarken antidemokratischer Kräfte zu verhindern.
Durch die Verbreitung unbegründeter Behauptungen würde die Meinungsfreiheit untergraben, sagt sie. Mehr Dialog sei die Lösung.
«Der Bundesrat sollte neue Formen der Partizipation fördern und den Dialog mit Randgruppen als potentes Mittel gegen Polarisierung etablieren.» Viele Menschen seien durch die Krise verunsichert. Diese Verunsicherung sei ein guter Nährboden für antidemokratisches Gedankengut, welches vor allem über die sozialen Medien geteilt werde, sagt die Politikwissenschaftlerin.
Sie schlägt vor, Online-Plattformen einzurichten, wo ein regelmässiger Kontakt mit der Zivilgesellschaft stattfindet, sowie Fokusgruppen aufzubauen. Gerade in der ersten Phase der Pandemie hätten die Behörden die Gelegenheit verpasst, solche Foren zu etablieren.
Gemäss Huber konsultierte die Regierung weitgehend traditionelle politische Gruppen und Institutionen und liess Menschen mit besonderen Bedürfnissen und Anliegen aussen acht, vor allem Behinderte, Menschen in Pflegeheimen, Kinder oder Flüchtlinge.
(Übertragung aus dem Englischen: Christoph Kummer)
(Übertragung aus dem Englischen: Christoph Kummer)
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