Wie die UNO multinationale Firmen in die Pflicht nehmen will

Zivilgesellschaftliche Gruppen protestieren im November 2014 ausserhalb des G20-Gipfels in Brisbane, Australien, gegen Korruption in multinationalen Konzernen und von Regierungsbeamten. Getty Images

Seit fast 50 Jahren pochen die Vereinten Nationen (UNO) und ihre Organe darauf, dass multinationale Konzerne die Menschenrechte einhalten. Einige Mitgliedstaaten wie Frankreich und das Vereinigte Königreich haben in jüngster Zeit strengere Gesetze dazu erlassen. In der Schweiz ist gegenwärtig die so genannte Konzernverantwortungs-Initiative hängig.

Die soziale Verantwortung von multinationalen Unternehmen kam erstmals in der UNO-Konferenz für Handel und EntwicklungExterner Link (UNCTAD) zur Sprache. Dieses Organ der UNO-Generalversammlung wurde 1964 auf Betreiben der Länder der Dritten Welt gegründet. Damals versuchten Vertreter der Mitgliedstaaten zum ersten Mal zu erreichen, dass multinationale Konzerne Verantwortung für ihr Handeln übernehmen. Und sie wollten prüfen, wie diese dazu gezwungen werden können.

Das zeigt die scharfe Rede des chilenischen Präsidenten Salvador Allende an der 3. Sitzung der UNCTADExterner Link im April 1972 in Santiago de Chile. Nachdem er auf die «Expansion grosser multinationaler Unternehmen, die sich über Vereinbarungen zwischen Regierungen lustig machen» hingewiesen hatte, verurteilte der sozialistische Präsident «das plündernde Vorgehen dieser Konsortien und ihre grosse Macht über öffentliche Institutionen sowohl reicher als auch armer Nationen mithilfe von Korruption».

Weiter sagte Allende: «Die Völker sind gegen diese Ausbeutung und verlangen von den betroffenen Regierungen, sich mit ihrer Aussenwirtschaftspolitik auch um private Unternehmen zu kümmern. Denn diese behaupten von sich, den Fortschritt der armen Nationen zu fördern, haben sich aber in eine supranationale Kraft verwandelt, die unkontrollierbar zu werden droht.»

Gilles CarbonnierExterner Link, Professor für internationale Wirtschaft am Graduate Institute in Genf (HEID), kommentiert: «Wir befanden uns mitten im Kalten Krieg. Eine Gruppe in der UNCTAD diskutierte die Frage der multinationalen Konzerne. Doch man redete aneinander vorbei, weshalb man in Sachen Menschenrechte im Zusammenhang mit diesen Konzernen nie vorankam.»

Nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion kam die Frage während der 1990er-Jahre bei der UNO erneut auf den Tisch, via eine Untergruppe der Kommission für Menschenrechte (die 2006 durch den Menschenrechtsrat ersetzt wurde).

Unter dem Titel «Draft Universal Guidelines for Companies»Externer Link erarbeitete der US-Jurist David Weissbrodt einen ersten Vorschlag. In seinem Entwurf übernahm er ganz einfach die Verpflichtungen der Staaten in Bezug auf Menschenrechte und wandte diese auf die multinationalen Konzerne an.

Problem erkannt

«Diese Initiative brachte die multinationalen Unternehmen in Bewegung», sagt Carbonnier. «Sie erklärten sich bereit, die Empfehlungen und Schlussfolgerungen dieser Arbeitsgruppe testweise umzusetzen. Und das unter Einhaltung von Richtlinien und einem Verhaltenskodex.»

Diese Reaktion aus Wirtschaftskreisen erfolgte im Rahmen der Business Leaders Initiative on Human RightsExterner Link. In dieser Vereinigung – aktiv zwischen 2003 und 2009 – fanden sich Konzerne wie ABB, AREVA, Barclays, Coca-Cola, Ericsson, General Electric oder die Novartis Foundation for Sustainable Development.

Ihre Tätigkeit fasste die Gruppe folgendermassen zusammen: «2003 haben wir uns darauf konzentriert, praktische Wege zu finden, um die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte im Rahmen der Unternehmen umzusetzen. Diese praktischen Massnahmen sind den Unternehmen jetzt klar. Unsere nächste Herausforderung wird es sein, diese Praxis in unseren eigenen Unternehmen, Branchen und Wertschöpfungsketten überall auf der Welt umzusetzen.»

In der gleichen Zeit ernannte der damalige UNO-Generalsekretär Kofi Annan den Harvard-Professor John Ruggie zum Sonderbeauftragten für Unternehmen und Menschenrechte. «Er schlug einen pragmatischen Ansatz vor, der auf den Menschenrechtsprinzipien basierte (principled pragmatism), um den Dialog zwischen Unternehmen, Nichtregierungs-Organisationen (NGO) und Staaten anzukurbeln. Das Ziel war, eine Einigung über die Erwartungen der Unternehmen und die Rolle der Unterzeichnerstaaten der Menschenrechts-Konventionen zu erreichen», sagt Carbonnier.

Da die Staaten für die Einhaltung und Durchsetzung der Menschenrechte verantwortlich sind, müssten auch die Unternehmen selber diese in ihren eigenen Betrieben auf der ganzen Welt einhalten, so Ruggies Vorschlag.

Guter Wille oder Zwang?

Aber wie soll das funktionieren? «Im Namen des rechtlichen Konzepts der Due Diligence, das Frankreich in eine Wachsamkeitspflicht übersetzt hat, müssen die Unternehmen vor einer Investition eine Risikobewertung durchführen und diese weiterverfolgen, wobei sie Massnahmen zur Vermeidung dieser Risiken ergreifen müssen», erklärt Carbonnier.

Konkretisiert worden sei diese Forderung 2011 mit der einstimmigen Verabschiedung der Richtlinien für Unternehmen und MenschenrechteExterner Link im Menschenrechtsrat. Auf dieser Grundlage schickte der Rat mehrere Initiativen an den Start. Im gleichen Jahr rief er eine Arbeitsgruppe zum Thema Unternehmen und MenschenrechteExterner Link ins Leben. Deren Ansatz beruht auf dem Goodwill von Unternehmen, ohne Verpflichtungen.

Alle anderen Fragen sind das Ziel einer weiteren ArbeitsgruppeExterner Link. Deren Schaffung stimmte 2014 nur eine knappe Mehrheit im Rat zu. Dabei geht es darum, die Grundlagen für einen künftigen internationalen Vertrag über die rechtliche Haftung multinationaler Konzerne zu schaffen. Doch dieses Ziel stösst auf heftigen Widerstand von Unternehmen und einer Vielzahl von Staaten, namentlich im Westen.

Westliche Regierungen verändern sich

Man könnte nun denken, dass die immer mächtigeren multinationalen Konzerne ihr Geschäft in aller Ruhe weiterführen können. So weit möchte Carbonnier allerdings nicht gehen: «Wie John Ruggie erklärte, oblag es jedem Staat, diese Prinzipien in seine nationale Gesetzgebung aufzunehmen. Diese nationalen Aktionspläne beruhen auf zwei explosiven Ansätzen: einem, der auf Anreizen basiert, und einem rechtsverbindlichen Ansatz.»

Als Beispiel dafür zitiert er Frankreich, das 2017 die Wachsamkeitspflicht für Unternehmen in sein Gesetz aufgenommen hat. Dies ermöglicht es, bei Verstössen rechtliche Schritte einzuleiten. So wie in Grossbritannien, wo das «anti slavery law» Zwangsarbeit unter Strafe stellt.

«Ein Ankläger kann auch das Mutterunternehmen für Verstösse seiner Tochtergesellschaft in seinem Wohnland zur Rechenschaft ziehen», sagt Carbonnier. Diese Gesetzeserweiterung betreffe auch Deutschland: «Vor zwei Monaten hat ein Gericht die Anklage eines Peruaners gutgeheissen, dessen Gemeinschaft unter den zerstörerischen Auswirkungen der Gletscherschmelze leidet. Er klagte gegen den grossen Energiekonzern des Landes. Dieser stösst viel CO2 aus, jenes Treibhausgas, das hauptsächlich für die globale Erwärmung verantwortlich ist.»

Unter Druck der öffentlichen Meinung und ihrer Zivilgesellschaften haben die westlichen Staaten ihre Gesetzgebungen betreffend sozialer und ökologischer Verantwortung von Unternehmen und deren Tochtergesellschaften verschärft. In der Schweiz könnte Ende dieses Jahres über eine entsprechende Initiative abgestimmt werden.

Carbonnier, der im Unterstützungskomitee der so genannten Konzernverantwortungs-Initiative sitzt, sagt: «Die Werte und Erwartungen der Gesellschaft haben einen ziemlich starken Einfluss auf die Entwicklung des Gesetzes.»