«Als Finanzplatz ist die Schweiz eine kleine Grossmacht»

Michael Ambühl: Höchste Konzentration und klare Ziele vor Augen sind vor wichtigen Verhandlungen unumgänglich. Keystone

Bundespräsident Ueli Maurer hat vor der UNO in New York jüngst einmal mehr den Druck grosser Staaten auf kleine Länder angeprangert, eine Kritik, die auch in der Schweizer Bevölkerung immer wieder zu hören ist. Michael Ambühl, alt Staatssekretär und Verhandlungsstratege par excellence, relativiert.

Ambühl, der für die Aushandlung der Bilateralen II, der Steuerabkommen mit Grossbritannien und Österreich, des von der deutschen Länderkammer abgelehnten Steuerabkommens mit Deutschland, des FATCA-Abkommens und des Banken-Deals mit den USA verantwortlich war, sagte gegenüber swissinfo.ch, auch kleine Länder hätten bei Verhandlungen mit gewichtigen Staaten einen gewissen Spielraum.

swissinfo.ch: Teilen Sie aufgrund Ihrer Erfahrungen die Meinung von Bundespräsident Maurer, dass kleine Länder unter der Übermacht grosser Staaten zu leiden haben?

Michael Ambühl: Naturgemäss haben die Grossen mehr Einfluss und Gewicht und damit auch mehr Möglichkeiten, politisch Druck zu machen. Und wenn ein Kleiner mit einem Grossen verhandelt, kann es schon mal zu einer so genannten «David-gegen-Goliath-Situation» kommen. Dies muss aber nicht immer schlecht sein, denn wenn man als David klug verhandelt, kann man durchaus auch gute Resultate erzielen.

swissinfo.ch: Welche Länder haben denn am meisten Einfluss und Gewicht?

M.A.: Das hängt von politischen und institutionellen Faktoren ab, aber auch von der wirtschaftlichen und geographischen Grösse, dem militärischen Faktor und schliesslich vom fachlichen Know-how in verschiedenen Bereichen. Wenn ein Land auf mehreren Gebieten gewichtig ist, dann hat es natürlich viel zu sagen in der internationalen Politik, während ein Land mit nur einem oder keinem der erwähnten Faktoren weniger Einfluss hat.

Michael Ambühl

Der 62-jährige studierte an der ETH Zürich angewandte  Mathematik und Betriebswissenschaften und war von 1982 bis 2013 im diplomatischen Dienst der Schweiz tätig.

Nach verschiedenen Posten im Ausland war er ab 1992 als Botschaftsrat bei der EU-Mission und als Mitglied der Verhandlungsdelegation für die Bilateralen I tätig.
 
1999 ernannte ihn der Bundesrat zum Chef des Integrationsbüros. In dieser Funktion war er für die Verhandlungen zu den Bilateralen II verantwortlich.
 
Ab 2005 war Ambühl Staatssekretär im Departement für Auswärtige Angelegenheiten EDA. Auf diesem Posten führte der Spitzendiplomat unter anderem die Verhandlungen zwischen der Schweiz und den USA zur Beilegung der UBS-Steueraffäre 2009.

Im März 2010 übernahm er den neugeschaffenen Posten als Staatssekretär für internationale Finanzfragen (SIF) und wechselte damit vom Aussen- ins Finanzdepartement. In dieser Funktion war für die Aushandlungen verschiedener Steuer- und Banken-Abkommen zuständig.

Im September 2013 wechselte er an die ETH Zürich, wo er eine Professur für Verhandlungsführung und Konfliktmanagement übernahm.

swissinfo.ch: Wie einflussreich ist die Schweiz?

M.A.: Wenn wir die aktuellen weltpolitischen Fragen nehmen, muss man einsehen, dass die Schweiz logischerweise kein Hauptakteur sein kann. 

Nimmt man hingegen Sachthemen, wo die Schweiz eine Themenführerschaft hat, wie etwa bei den Menschenrechten, der Friedenspolitik, den Guten Diensten, den Mitspracherechten oder bei Föderalismusfragen, dann wird die Schweiz durchaus wahrgenommen. Kofi Annan, der frühere UNO-Generalsekretär, hat einmal gesagt: «Switzerland punches above its weight» (Die Schweiz spielt in einer höheren Gewichtsklasse).

Und bei den Finanzplatzfragen gehört die Schweiz zu den wichtigen Playern, da ist sie – vielleicht ein wagemutiger Gedanke – sogar eine kleine Grossmacht. Zürich und Genf spielen zusammen mit New York, London, Singapur und Hongkong in der oberen Liga.

swissinfo.ch: Wie und wo kann die Schweiz Einfluss nehmen?

M.A.: Zum einen dort, wo sie eine Themenführerschaft hat, also in den vorhin erwähnten Fragen. Hier kann sie Initiativen entwickeln, Ideen auf den Tisch legen und in multilateralen Gremien aktiv sein.

Und zum andern natürlich dort, wo wir direkt betroffen sind. Hier müssen wir unsere eigenen, nationalen Interessen vertreten. Dabei gilt es abzuwägen, ob sich der Einsatz lohnt. Gegen internationale Standards anzukämpfen, wie etwa gegen die aktuell geltenden OECD-Regeln bei der Amtshilfe im Finanzbereich , macht wenig Sinn. 

In Bezug auf künftige Regeln – wie die konkrete Ausgestaltung des Informationsaustausches – ist es jedoch sinnvoll, sich in den relevanten Gremien aktiv einzubringen, statt abzuwarten und das zu übernehmen, was andere bestimmt haben.

swissinfo.ch: Sie haben in den letzten Jahren verschiedene Verhandlungen geführt, so mit den USA im Steuerstreit. War die Schweiz bei der Aushandlung des Bankendeals mit den USA klar am kürzeren Hebel?

M.A.: Da hatten wir es in der Tat mit einem sehr grossen Player zu tun. Die Verhandlungen waren sicherlich nicht einfach und dauerten lange. Es ging uns um wichtige rechtsstaatliche Prinzipien. Es galt zu verhindern, dass unsere Wirtschaftsakteure von einem anderen Staat indirekt gezwungen würden, Schweizer Recht zu verletzen.

Mit der Zeit haben das die Amerikaner verstanden. Sie wollten natürlich umgekehrt auch, dass ihre Rechtsordnung eingehalten wird und ihre Steuerpflichtigen bei ihnen Steuern bezahlen. Wir haben jetzt eine Lösung, die beide Rechtsordnungen einhält und all jene, die möglicherweise amerikanisches Recht verletzt haben, in die Pflicht nimmt – ohne dass Schweizer Recht geritzt wird.

Michael Ambühl

Die Schweiz muss als verantwortungsvolle Partnerin auftreten und zeigen, dass sie nicht «Rosinenpickerin» ist, sondern ihre Aufgabe als Mitglied der Europäischen Gemeinschaft wahrnehmen und solidarisch sein will.

swissinfo.ch: Kommen wir zu einem anderen mächtigen Gegenüber, mit dem es die Schweiz zu tun hat, der EU. Sie waren bei der Aushandlung der Bilateralen Verträge an vorderster Front dabei. Waren die Verhandlungen mit Brüssel ebenso hart wie mit den USA?

M.A.: Es gibt Unterschiede zwischen diesen beiden grossen Akteuren. Die USA wollten ihr Recht durchsetzen, es ging um Grundsatzfragen.

Die EU ist ein Verbund von 28 Staaten, und in Brüssel muss die Kommission quasi täglich einen Ausgleich schaffen, um eine gemeinsame Regelung zu erzielen, sei das beim Rindfleisch, bei der Lastwagentonnage oder beim Arbeitsrecht.

Die EU hat daher eine leicht andere Denkweise. Sie ist als Verhandlungspartnerin sensibler in Fragen des Ausgleichs und auch mehr auf Solidarität bedacht. Dies bedeutet, dass die Schweiz als verantwortungsvolle Partnerin auftreten und zeigen muss, dass sie nicht «Rosinenpickerin» ist, sondern ihre Aufgabe als Mitglied der Europäischen Gemeinschaft wahrnehmen und solidarisch sein will. Das ist wichtig.

swissinfo.ch: Inwieweit verändern Schwellenländer wie China, Indien oder Brasilien die geopolitische Landschaft? Und hat diese Entwicklung auch Auswirkungen auf die Schweiz?

M.A.: Zur Zeit des Kalten Krieges hatte man die bipolare Welt mit Washington-Moskau. Nach dem Berliner Mauerfall sprach man von einer monopolaren Welt, dominiert von den USA. Heute ist die Welt wohl wieder multipolar – und mit wichtigen Ländern wie zum Beispiel China, Indien oder Brasilen wird die Welt noch multipolarer .

Die Schweiz tut gut daran, diese Entwicklung zur Kenntnis zu nehmen und nicht den Fehler zu machen, sich nur auf einen oder zwei Partner zu konzentrieren. Der Bundesrat verfolgt deshalb eine Politik von strategischen Partnerschaften. Ein grosser Erfolg ist auch, dass die Schweiz als erstes kontinentaleuropäisches Land ein Freihandelsabkommen mit China unterzeichnet hat. Der Aufbau von guten Partnerschaften mit all diesen Ländern ist wichtig in dieser zunehmend komplizierten, multipolaren Welt.

Michael Ambühl

Es gibt kein Patentrezept. Jede Verhandlung ist anders, der Gegenstand oft auch, ebenso die Partner und die Umstände.

swissinfo.ch: Seit September sind Sie an der ETH Professor für Verhandlungsführung und Konfliktmanagement. Gibt es Rezepte, Strategien, um als «Kleiner» bei Verhandlungen mit einem «Grossen» erfolgreich zu sein?

M.A.: Es gibt kein Patentrezept. Jede Verhandlung ist anders, der Gegenstand oft auch, ebenso die Partner und die Umstände.

Wichtig ist, dass ein Land wie die Schweiz versucht, genau zu identifizieren, wo sie sich aktiv für bestimmte Positionen und Standards einsetzen will.

Wenn man entschieden hat, sich einzubringen, wie z.B. im USA-Dossier, dann muss man sich auch energisch einsetzen. Man sollte sich stets darum bemühen, sachlich zu argumentieren, und zu versuchen, die Verhandlungen auf objektive Grundlagen zu stellen und über Sachfragen zu diskutieren. Gestaltet man die Verhandlung etwas «technischer», dann hat man bessere Aussichten für eine Lösung.

swissinfo.ch: Spielt die Sympathie gegenüber dem Verhandlungspartner eine Rolle?

M.A.: Nein, das sollte eigentlich keine  Rolle spielen, aber es ist natürlich angenehmer, wenn das Gegenüber einem sympathisch ist. Es ist jedoch wichtig, dass man auf der professionellen Ebene zum Gegenüber einen guten Draht findet. Denn irgendwann kommt der Moment, wo man zusammensitzen und sagen muss: «Jetzt haben wir die Probleme von allen Seiten her beleuchtet, jetzt müssen wir schauen, wo ihr nachgeben könnt und wo wir, damit wir einen guten Deal für beide Seiten finden.»