«Ein Amtsenthebungs-Verfahren kann die Gemüter beruhigen»

Pierre Maudet spricht an der ausserordentlichen Generalversammlung der Freisinnigen Partei des Kantons Genf am 15. Januar. KEYSTONE/ VALENTIN FLAURAUD

Ein strafrechtlich verfolgter Minister klammert sich an seinen Sitz in der Genfer Kantonsregierung. Dies entgegen dem Willen von Parteiführung und dem seiner Regierungskollegen. Eine kafkaeske Situation. Sie ist möglich, weil nur sechs der 26 Schweizer Kantone ein Amtsenthebungs-Verfahren kennen.

Wenn der Präsident der Vereinigten Staaten ein Verbrechen begeht, hat das US-Parlament in Washington das Recht, ihn zu entlassen. Dieses «Impeachment» genannte Verfahren wurde noch nie zuvor abgeschlossen, steht aber seit der Wahl von Donald Trump im Rampenlicht. 

Die Schweiz kennt keinen solchen Mechanismus der Machtkontrolle, mit dem eine ausser Rand und Band geratenen Amtrsägerin oder Amtsträger aus ihrer Funktion entfernt werden kann. 

Zumindest nicht auf nationaler Ebene. Denn die sieben Mitglieder des Bundesrats, wie die Landesregierung in der Schweiz heisst, können ihres Amtes nicht enthoben werden. Sie sind vom Parlament für einen Zeitraum von vier Jahren gewählt. Selbst wenn sie gegen das Gesetz verstossen oder ein schwerwiegendes Fehlverhalten begehen, kann niemand sie aus dem Amt werfen.

«Diese Amtsenthebungen sind heikel, denn sie dürfen nicht in politische Verfahren umgewandelt werden.» Pascal Mahon

Die Schweiz hat bisher zwei sehr unterschiedliche Problemsituationen erlebt: jene der 1989 zurückgetretene Bundesrätin Elisabeth KoppExterner Link, die der Verletzung des Amtsgeheimnisses beschuldigt worden war, und jene von Bundesrat Jean BourgknechtExterner Link, der 1962 einen Schlaganfall erlitt und dessen Familie den Rücktritt in seinem Namen bekanntgeben musste. 

Dieser zweite Fall wurde 2009 auf eidgenössischer Ebene mit einer neuen Bestimmung gelöst, welche die Frage der langfristigen AmtsunfähigkeitExterner Link eines Regierungsmitglieds regelt. Diese Bestimmung kommt beispielsweise zur Anwendung, wenn ein Minister sein Amt nicht mehr ausführen kann (z.B. wegen schwerwiegender gesundheitlicher Probleme oder anderen Einwirkungen, die ihn daran hindern, an seinen Arbeitsplatz zurückzukehren).

Politisch motivierte Amtsenthebung vermeiden

Die Frage, wie mit einer für ein politisches Amt gewählten Person zu verfahren ist, die einen gravierenden Fehler macht, ist jedoch nicht gelöst. 

«Mit einer Bestimmung, welche die Amtsenthebung eines Exekutivmitglieds vorsieht, besteht die Gefahr, dass sie missbraucht werden kann», sagt Pascal MahonExterner Link, Professor für Staatsrecht an der Universität Neuenburg. «Ziel war es, dies auf Bundesebene zu vermeiden, indem das Verfahren auf eine dauerhafte Arbeitsunfähigkeit beschränkt wurde.»

Pascal Mahon est professeur ordinaire de droit constitutionnel suisse et comparé à l’Université de Neuchâtel. UNINE

Diese Amtsenthebungen seien heikel, sagt Mahon, denn sie dürften nicht in politische Verfahren umgewandelt werden. «Wenn es nur einer Mehrheit des Parlaments bedarf, um eine Person abzusetzen, die sich nicht in völliger Symbiose mit der Regierung befindet, steht dies im Widerspruch zu unserem System, das der Exekutive ein hohes Mass an Unabhängigkeit verleiht», sagt der Jurist.

Auf Bundesebene gibt es also keine Amtsenthebungs-Verfahren. Was aber eher unbekannt ist: Es gibt sie auf Ebene der Kantone, zumindest teilweise. In sechst von 26 Kantonen (siehe Box) haben Bürgerinnen und Bürger die Möglichkeit, Regierungsmitglieder aus dem Amt zu jagen. Wir haben in einem swissinfo.ch-Artikel 2016 darüber berichtet.

In den Kantonen werden zwei verschiedene Mechanismen angewandt: die Abberufung durch das Volk und die Entlassung durch die Behörden.

Bei Ersterem handelt es sich um eine Institution, die auf die Ursprünge der direkten Demokratie in den Vereinigten Staaten zurückgeht. Sechs Kantone geben einer Gruppe von Bürgern die Möglichkeit, eine Volksinitiative einzureichen, welche die Entlassung des Parlaments oder der Regierung als Ganzes fordert. 

Wenn das Volk zustimmt, wird die betreffende Behörde aufgelöst und es finden Neuwahlen statt. «Es ist ein Volksrecht, das keiner Begründung bedarf, weil es sich nicht um eine Sanktionsform handelt, sondern um ein rein politisches Verfahren, bei dem es keine Rekursmöglichkeiten gibt», sagt Mahon.

Diese Abberufung durch das Volk wurde in der Schweiz nur einmal verwendet, nämlich 1862. Die Aargauer Bürgerinnen und Bürger hatten sich in einer Volksabstimmung darauf geeinigt, den Grossen Rat (Kantonsparlament) zu entlassen, nachdem die Abgeordneten beschlossen hatten, den Juden das Recht auf Staatsbürgerschaft zu gewähren.

Administrative Sanktion

Das andere Verfahren, das in vier Kantonen (Neuenburg, Tessin, Graubünden, Nidwalden) gilt, ist administrativer Natur. Es betrifft eine einzelne Person und soll ein Funktionsversagen stoppen. Die Entscheidung kann dann an einen Richter übertragen werden. Das ist das Prinzip, das derzeit ausgerechnet in Genf diskutiert wird, einem Kanton, der sich seit Monaten mit der Affäre «Maudet» herumschlägt.

Diese sechs Kantone kennen die Abberufung

Schaffhausen: Seit 1852 können 1000 Stimmberechtigte die Abberufung des Grossen Rats oder der Kantonsregierung (Regierungsrat) verlangen. Im Jahr 2000 wurde die Amtsenthebung des Regierungsrats verlangt, nachdem die Regierung den Kauf einer Immobilie zu einem zu hohen Preis genehmigt hatte. Das Stimmvolk lehnte die Abberufung deutlich ab.

Thurgau: Seit 1869 können 20’000 Stimmberechtigte die Abberufung des Grossen Rats oder der Kantonsregierung verlangen.

Solothurn: Seit 1869 können 6000 Stimmberechtigte die Abberufung des Grossen Rats oder der Kantonsregierung verlangen.

Bern: Seit 1886 können 30’000 Stimmberechtigte die Gesamterneuerung des Grossen Rats oder der Kantonsregierung verlangen.

Tessin: Seit 1892 können 15’000 Stimmberechtigte vom Grossen Rat die Abberufung des Regierungsrats verlangen.

Uri: Seit 1915 können 600 Stimmberechtigte die Abberufung einer Behörde verlangen.

Genf: Seit 2021 können die Mehrheit des Parlaments und des Volkses ein einzelnes Regierungsmitglied abberufen.

Gegen den freisinnigen Staatsrat Pierre Maudet läuft eine Strafuntersuchung wegen Vorteilsnahme im Amt, weil er an einer Reise nach Abu Dhabi teilgenommen hat. Die Unschuldsvermutung gilt. Der Genfer Wirtschaftsminister bestreitet die Anschuldigungen, gibt aber zu, in der Frage der Finanzierung seines Aufenthalts in den Emiraten gelogen zu haben.

Viele gewählte Amtsträger, auch solche seiner eigenen Partei, fordern seinen Rücktritt. Aber Maudet weigert sich, dem Druck nachzugeben. Genf gehört (noch) nicht zu jenen Kantonen, die über ein Amtsenthebungs-Verfahren verfügen. Zwei kantonale Parlamentarier fordern nun die Errichtung eines solchen Instruments, um zu verhindern, dass sich ein politisches Erdbeben dieser Art wiederholt.

Ihre Vorschläge orientieren sich stark am Neuenburger Modell, das 2014 nach einem weiteren politischen Skandal, der Affäre «Hainard», in Kraft trat. Ein Regierungsmitglied, dem unter anderem Amtsmissbrauch vorgeworfen wurde, weigerte sich, zurückzutreten und stürzte den Kanton in eine schwere institutionelle und politische Krise. ¨

Frédéric Hainard beschloss letztlich zu gehen, aber der parlamentarische Untersuchungsausschuss, der mit der Aufklärung des Falles beauftragt war, beantragte die Schaffung einer Rechtsgrundlage für die Entlassung eines Staatsrats. Mehr als 90% der Stimmenden im Kanton Neuenburg stimmten dem Antrag zu.  

Um zu verhindern, dass das Instrument für Parteizwecke benutzt wird, sind die Behörden bei der Beschreibung der betreffenden Fälle sehr weit gegangen: Ein gewählter Beamter kann aus wichtigen Gründen entlassen werden, insbesondere bei dauerhafter Arbeitsunfähigkeit, Verletzung der Pflichten oder der Würde des Mandats sowie im Fall einer strafrechtlichen Verurteilung. Der Grosse Rat kann mit Dreiviertelmehrheit beschliessen, den betreffenden Minister zu suspendieren und danach seines Amts zu entheben.

Die Gemüter beruhigen

Ob diese Amtsenthebungs-Verfahren eine präventive Wirkung haben, lässt sich nicht sagen, sagt Pascal Mahon. Aber er fragt sich, ob die Existenz eines solchen Verfahrens die Gemüter in Genf beunruhigen könnte: «Wenn es kein Verfahren gibt, versuchen die Medien, Staatsanwälte und Politiker, den Gewählten zum Rücktritt zu bewegen. Wenn es ein Verfahren gäbe, würde es ausreichen, dieses in Gang zu setzen. Die betroffene Person würde vielleicht suspendiert, was die Gemüter beruhigen würde, bis ein strafrechtliches Urteil vorliegen würde.» 

Laut dem Professor würde das Bestehen eines Amtsenthebungs-Verfahrens in einem Kanton es vielleicht ermöglichen, gelassener zu reagieren. «Denn wir wüssten, dass wir im Falle eines Problems über die Mittel verfügten, dieses zu lösen».

Auf Bundesebene haben einige Parlamentarier zwei Mal die Schaffung eines Amtsenthebungs-Verfahrens vorgeschlagen: 1998 eine Abberufung durch das Volk und 2010 eine Absetzung durch die Behörden. Beide Vorstösse wurden von den Parlamentskammern abgelehnt. 

Das Fehlen dieses Instruments auf nationaler Ebene stört Pascal Mahon jedoch nicht. Weil der Bundesrat (Regierung) nicht direkt vom Volk, sondern vom Parlament gewählt wird, hat dieses mehr Macht, einen Minister zum Rücktritt zu bewegen, ebenso wie die anderen Regierungsmitglieder. «Ich denke, dass der Druck auf Bundesebene stärker ist», sagt er. «Es ist nicht die gleiche Situation wie in den Kantonen, wo ein vom Volk gewählter Regierungsrat nicht unbedingt einsieht, warum das Parlament oder seine Kollegen ihn hinauswerfen wollen».

Wie wäre es im Fall der Landesregierung?

Falls es im Bundesrat zu einem schweren und anhaltenden Problem kommt, gibt es drei Möglichkeiten:

1. Das Parlament wartet auf die nächsten Eidgenössischen Wahlen, die alle vier Jahre stattfinden, und verweigert gewissen Bundesräten die Wiederwahl. So geschehen 2007, als Bundesrat Christoph Blocher von der rechtskonservativen Schweizerischen Volkspartei (SVP) wegen seiner Provokationen und Verletzungen des KollegialitätssystemsExterner Link nicht wiedergewählt wurde.

2. Wenn die für die Immunität zuständigen Kommissionen beider Kammern des Parlaments die strafrechtliche Verfolgung eines Bundesrats gutheissen, können sie der Vereinigten Bundesversammlung (grosse und kleine Parlamentskammer) vorschlagen, die betroffene Person vorläufig des Amts zu enthebenExterner Link.

3. Sollte eine Volksinitiative angenommen werden, die eine Totalrevision der Bundesverfassung verlangt, würden Bundesrat und Parlament aufgelöst, und es käme zu vorgezogenen NeuwahlenExterner Link. Eine solche Initiative kam 1935 zustandeExterner Link, doch in der Volksabstimmung wurde sie haushoch abgelehnt. Die Initianten wollten in der Schweiz ein System etablieren, das näher an den autoritären Regimen liegt, die sich damals in den Nachbarländern entwickelten.

(Übertragung aus dem Französischen: Peter Siegenthaler)