Die ungewisse Zukunft einer entwaffneten WTO

Demonstranten, die sich am 1. Dezember 1999 – dem ersten Tag der dritten WTO-Konferenz in Seattle – weigerten, den Platz zu verlassen, wurden von der Polizei verhaftet und mit dem Bus abtransportiert. Das Treffen konnte am Vortag nicht eröffnet werden, weil es den Demonstranten gelungen war, den WTO-Delegierten den Zugang zum Kongresszentrum und auch zu Hotels, in denen diese untergebracht werden sollten, durch Menschenketten zu blockieren. Keystone / Alan Berner

Die Berufungsinstanz der Welthandelsorganisation ist nicht mehr funktionsfähig. Auf Druck der USA wurden ihr die Richter entzogen. Dies ist die schwerste Krise der mächtigsten internationalen Organisation mit Sitz in Genf, die seit ihrer Gründung regelmässig kritisiert wird.

Diese Woche wurde das wichtigste Instrument der 1995 gegründeten Welthandelsorganisation (WTO) ausser Kraft gesetzt. Das Gericht zur Beilegung von Handelsstreitigkeiten zwischen Volkswirtschaften kann sich nicht mehr darauf verlassen, dass die Berufungsinstanz einen Handelsstreit mit einer rechtsverbindlichen Entscheidung löst.

Laut dem ehemaligen Generaldirektor der Organisation, Pascal Lamy aus Frankreich, hat dieses Streitbeilegungsorgan eine «aussergewöhnliche Eigenschaft»: «Dies war das erste Mal, dass sich die Staaten darauf geeinigt haben, den Rubikon der Supranationalität zu überschreiten», indem sie akzeptierten, dass sich die Beilegung von Streitigkeiten ihrer Kontrolle entziehen würde, sagte er gegenüber der französischen Tageszeitung Le Monde.

Dieser kühne Schritt wurde von den USA seit 2001 mit Argwohn wahrgenommen, egal ob ein Demokrat oder ein Republikaner Präsident war. Nach der Wahl von Donald Trump schaltete Washington aber einen Gang höher, indem es die Neuernennung von Richtern blockierte. Seit dieser Woche ist nur noch einer von sieben für das Berufungsorgan vorgesehenen Richtern übriggeblieben. Damit das Gremium rechtmässig funktionieren kann, braucht es mindestens drei.

Without @wtoExterner Link Appellate Body what happens to pending & future trade disputes? My Journal of International Economic Law editorial now free here (thank you OUP!)https://t.co/w6WLEqZtIpExterner Link
So far my 1 July 2019 predictions seem to be on track … 1/1 pic.twitter.com/2lrNhQWrqaExterner Link

— Joost Pauwelyn (@JoostPauwelyn) December 5, 2019Externer Link

Rückkehr des Gesetzes des Stärkeren?

«Diese Blockade der Berufungsinstanz könnte noch zu anderen Handelskriegen als jenem zwischen den Vereinigten Staaten und China führen», sagt Professor Joost Pauwelyn vom Graduate Institute Geneva. Er weist insbesondere auf die rund 50 noch offenen Beschwerden hin, die beim Schiedsgericht eingereicht wurden, sowie auf die jüngsten Handelshemmnisse zwischen den USA und der Europäischen Union (EU). 

Um ein solches Ergebnis zu vermeiden, prüfen die EU und Länder wie China die Möglichkeiten, ein alternatives Schiedsgericht zu etablieren.

Derweil arbeitet die Schweiz mit 60 «Industrie- und Entwicklungsländern» zusammen, um insbesondere den «Erfolg» der 12. WTO-Konferenz in Astana im Juni 2020 sicherzustellen.

«Ich bin nach wie vor optimistisch», sagt Pauwelyn. Die USA haben jene WTO-Mitglieder in Geiselhaft genommen, die wollen, dass diese Berufungsinstanz weiter besteht. Washington verfügt über einen mächtigen Verhandlungshebel, um Konzessionen zu bekommen. Aber das wirtschaftliche Gewicht der USA ist geringer als in den 1990er-Jahren. Es liegt daher auch im Interesse Washingtons, dass es ein System gibt, das es ermöglicht, Vereinbarungen mit China, der EU oder Indien zu finden».

Die Schlacht von Seattle

Die aktuelle Krise in der WTO ist zwar tief, sogar existenziell, aber es ist nicht die erste. Vor zwanzig Jahren trug die Zivilgesellschaft ihre Kritik an der jungen WTO auf die Strasse. Sie monierte, dass die Umwelt, die soziale Verantwortung und die Länder des Südens zugunsten des Freihandels und transnationaler Unternehmungen geopfert würden. Höhepunkt der Proteste war die Ende November 1999 in Seattle abgehaltene Ministerkonferenz der Organisation, die es versäumte, eine ehrgeizige Verhandlungsrunde namens Millenniums-Gipfel einzuleiten.

Dies war das erste schwere Scheitern dieser internationalen Organisation mit damals 164 Mitgliedern. Sie hat zur UNO keine organische Verbindung. Seither gelang es der WTO nie wieder, ein umfassendes Programm zur Marktöffnung auf den Weg zu bringen.

Twenty years ago Saturday, Seattle stepped onto the world stage. The show didn’t go as planned. Here's how the 1999 WTO protests changed Seattle. (via @Jim_BrunnerExterner Link) https://t.co/vWyX6dHxmMExterner Link

— The Seattle Times (@seattletimes) November 30, 2019Externer Link

Das Ende des hindernislosen Freihandels

Seitdem sind Freihandelsabkommen zwischen Staaten oder Staatengruppen weit verbreitet. Diese Abkommen müssen jedoch zunehmend soziale und ökologische Aspekte berücksichtigen, wie das von Donald Trump geforderte und von den Demokraten bejubelte überarbeitete Abkommen zwischen den USA, Kanada und Mexiko, das  für einen besseren Schutz der Arbeitnehmenden sorgte als jenes von 1994.

Ein weiteres Beispiel sind die Freihandelsabkommen zwischen den lateinamerikanischen Ländern des Mercosur und der EU einerseits und der Schweiz (via EFTA) andererseits. Die Schwierigkeiten, die es zu überwinden gilt, wenn die jeweiligen Parlamente die Abkommen ratifizieren sollen, zeigen auch, dass die Kritik der Globalisierungsgegner des letzten Jahrhunderts heute auch im Rahmen der WTO mit ihren 164 Mitgliedern besser berücksichtigt oder weniger leicht umgangen werden.

Vor zwanzig Jahren wurde die WTO auch mit ökologischen und sozialen Anliegen konfrontiert, wie die Rede des ehemaligen US-Präsidenten Bill Clinton vor der WTO 1998 in Genf zur Vorbereitung der Konferenz von Seattle zeigt:

«Wir müssen ein Handelssystem für das 21. Jahrhundert aufbauen, das unsere Werte in dem Mass respektiert, dass es die Möglichkeiten erweitert. Wir müssen mehr tun, um sicherzustellen, dass diese neue Wirtschaft den Lebensstandard auf der ganzen Welt anhebt und dass ein starker wirtschaftlicher Wettbewerb zwischen den Ländern nie zu einem Wettlauf nach unten in Bezug auf Umweltschutz, Konsumentenschutz und Arbeitsbedingungen wird.»

Aber diese schönen Absichten konnten nicht in die Realität umgesetzt werden. Allein das Erzielen einer Einigung zwischen allen Mitgliedstaaten (134 im Juni 1999) war bereits eine Herausforderung.

Eine heilende Krise?

Heute haben sich die Aussichten mit dem Aufstieg von Ländern wie China und Indien (die von ihrem WTO-Beitritt stark profitiert haben) und dem Bedeutungsverlust der Regime westlicher Länder grundlegend geändert.

Daraus ergibt sich die dringende Notwendigkeit, den Welthandelspolizisten zu reformieren, damit er ein wichtiger Akteur in dem seit 1945 entwickelten multilateralen System bleiben kann. Dies um unter anderem zu erreichen, dass Länder wie China (die zweitgrösste Volkswirtschaft der Welt) auf ihren Status als Entwicklungsländer verzichten.

«Oft braucht es eine tiefe Krise, um grundlegende Reformen durchzuführen», sagt Pauwelyn. Bleibt zu hoffen, dass die Tiefe dieser Krise nicht in den Abgrund führt.

(Übertragung aus dem Französischen: Peter Siegenthaler)