Kompromiss zwischen Volkswille und Rechtsstaatlichkeit

2013 wurden rund 500 kriminelle Ausländerinnen und Ausländer aus der Schweiz in ihre Heimat ausgeschafft. Keystone

Die Eidgenössischen Kammern haben eine Einigung zur Umsetzung der Volksinitiative "Für die Ausschaffung krimineller Ausländer" gefunden. Diese Initiative stellt das Schweizer System der direkten Demokratie seit Jahren auf eine harte Probe. Denn der Volkswille muss mit der Bundesverfassung und geltendem Völkerrecht in Einklang gebracht werden. Das Volk wird sich 2016 erneut zu diesem Thema äussern.

Fast fünf Jahre nach Annahme der Volksinitiative zur Ausschaffung straffällig gewordener Ausländer (Ausschaffungsinitiative) ist es dem Schweizer Parlament zumindest vorläufig gelungen, einen Schlussstrich unter eines der kontroversesten Dossiers der letzten Jahrzehnte zu ziehen. Das von den Eidgenössischen Kammern dieser Tage verabschiedete Umsetzungsgesetz weitet die Straftaten, die eine Ausschaffung von Ausländern nach sich ziehen, gegenüber der ursprünglichen SVP-Volksinitiative aus. Nach Ansicht des Parlaments konnten so Mängel behoben werden.

Denn gemäss dem ursprünglichen Wortlaut der Initiative wurde die Ausschaffung einzig in Fällen eines vorsätzlichen Tötungsdelikts, bei Vergewaltigung, Raub, Menschenhandel, Drogenhandel sowie Sozialversicherungsbetrug angewandt. Die vom Parlament verabschiedeten Normen sehen hingegen vor, dass das Aufenthaltsverbot für die Schweiz – von 5 bis 15 Jahren – für alle schweren Straftaten anzuwenden sei.

Gemäss Daten der Bundesverwaltung wurden 2013 rund 500 kriminelle Ausländerinnen und Ausländer ausgeschafft. Eine Anwendung der neuen Umsetzungsbestimmungen hätte zur Folge gehabt, dass 5000 Ausländer das Land hätten verlassen müssen.

Die Ausschaffung wird aber nicht für jede Strafe automatisch sein: Die Richter können ausnahmsweise davon absehen, wenn die Landesverweisung für den Ausländer oder die Ausländerin beziehungsweise ihre Familien einen schweren persönlichen Härtefall bewirken würde.

Volksinitiativen für Ausschaffung krimineller Ausländer

Die SVP reichte ihre Ausschaffungsinitiative im Februar 2008 ein. Sie wurde am 28. November 2010 in einer Volksabstimmung von 52,3%  der Stimmenden angenommen.

Gemäss dem Wortlaut der Initiative werden Ausländer automatisch ausgewiesen, wenn sie wegen eines vorsätzlichen Tötungsdelikts, Vergewaltigung, Raub, Menschenhandel, Drogenhandel oder Sozialversicherungsbetrugs rechtskräftig verurteilt sind. Das  Aufenthaltsverbot für die Schweiz beträgt zwischen 5 und 15 Jahren.

Um Regierung und Parlament unter Druck zu setzen, lancierte die SVP 2012 eine neue «Volksinitiative zur Durchsetzung der Ausschaffung krimineller Ausländer», die so genannte Durchsetzungs-Initiative.

Diese bisher beispielslose Initiative will in der Bundesverfassung verankern, was die Umsetzung der Ausschaffungsinitiative eigentlich im Gesetz verankern müsste. Der Wortlaut der Initiative enthält eine lange Aufzählung von Straftaten, auch weniger schwerwiegende Taten, die zu einer automatischen Ausweisung führen würden – ganz unabhängig von der Höhe der verhängten Strafe. 

Um Schweizer Rechtsnormen gegenüber dem Völkerrecht Vorrang einzuräumen, lancierte die SVP im März 2015 eine weitere Volksinitiative mit dem Titel «Schweizer Recht statt fremde Richter» (Selbstbestimmungs-Initiative). Die SVP hat bis zum 10. September 2016 Zeit, um die notwendigen 100’000 Unterschriften zu sammeln.

Die Schweizerische Volkspartei hält diese Härtefallklausel für inakzeptabel. Die Partei will keinerlei Ausnahmen zulassen. Die SVP hofft nun darauf, mit einer neuen Volksinitiative den Entscheid des Parlaments zu korrigieren. Mit der so genannten  Durchsetzungsinitiative will sie erreichen, dass die Ausschaffungsinitiative buchstabengetreu umgesetzt wird. Über dieser Initiative wird das Volk 2016 entscheiden.

Quadratur des Kreises

Mit dem vom Parlament verabschiedeten Gesetz schliesst sich somit nur ein erstes Kapitel in einem politischen Gesetzgebungsverfahren, das der Regierung, dem Parlament und Juristen seit Jahren einiges Kopfzerbrechen bereitet. Es lohnt sich, diesen Streitfall näher zu betrachten, da er exemplarisch die Komplexität, aber auch die Grenzen der direkten Demokratie in der Schweiz aufzeigt. Denn der Volkswille muss immer häufiger mit den Bestimmungen der Bundesverfassung sowie dem internationalen Völkerrecht  unter einen Hut gebracht werden.

Als die Ausschaffungsinitiative 2009 erstmals im Parlament beraten wurde, meldeten insbesondere bürgerliche und linke Politiker umgehend Bedenken an. So wurde daran erinnert, dass die automatische Ausweisung von straffällig gewordenen Ausländern – darunter auch Minderjährige – das in der Verfassung verankerte Prinzip der Verhältnismässigkeit sowie Völkerrecht  verletze. Gemäss der Europäischen Menschenrechtskonvention und den bilateralen Verträgen zwischen der Schweiz und der EU zur Personenfreizügigkeit ist eine Ausschaffung krimineller Ausländer nur möglich, wenn der Täter eine Gefahr für die öffentliche Ordnung und die Sicherheit eines Landes darstellt. Im gegenteiligen Falle stelle die Ausschaffungspraxis eine Diskriminierung von Ausländern dar.

Die Parlamentsmehrheit sah aber davon ab, die Ausschaffungsinitiative für ungültig zu erklären. Es wurde ein Gegenvorschlag erarbeitet, welcher die Ausschaffung bei schwerwiegenden Straftaten ermöglicht, ohne das Völkerrecht zu brechen. Doch 2010 wurde dieser Gegenvorschlag an der Urne gebodigt, während die ursprüngliche Volksinitiative angenommen wurde.

Die schwierige Aufgabe, ein Anwendungsgesetz zu erarbeiten, das die Initiative angemessen umsetzt und gleichzeitig völkerrechtskonform ist,  wurde Bundesrätin Simonetta Sommaruga als Vorsteherin des Justiz- und Polizeidepartements übertragen. Sie bildete eine Arbeitsgruppe, doch die Experten – darunter auch ein SVP-Vertreter – fanden keine Einigung. Das Unterfangen gleicht einer Quadratur des Kreises.

Druck mit zweiter Initiative

Um Regierung und Parlament unter Druck zu setzen, lancierte die SVP 2012 eine neue «Volksinitiative zur Durchsetzung der Ausschaffung krimineller Ausländer (Durchsetzungs-Initiative)». Sie wurde in wenigen Monaten von 155‘000 Personen unterschrieben.  

Die Durchsetzungs-Initiative will in den Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung die Durchsetzungsgrundsätze verankern. «Diese werden nach Annahme von Volk und Ständen direkt anwendbar sein – die Behörden und Gerichte werden den Volkswillen, dass kriminelle Ausländer aus unserem Land ausgeschafft werden, durchsetzen müssen», wird argumentiert.

Die nationale Rechtspartei will somit erreichen, dass das Parlament in einem Anwendungsgesetz die Forderungen der angenommenen Volksinitiative nicht verwässern kann. Es ist ein neues politisches Druckmittel, das in der Geschichte der Schweiz ihresgleichen sucht.

Im März 2014 gelangte die Umsetzung der Ausschaffungsinitiative erstmals ins Parlament. Eine Mehrheit der Rechten und bürgerlichen Mitte des Nationalrats (Volkskammer) entschied nicht nur, die Ausschaffungsinitiative buchstabengetreu umzusetzen, sondern auch, die Forderungen der zweiten, noch weiter gehenden SVP-Initiative weitgehend einzubauen. Demnach müsste das Bundesgericht in konkreten Fällen entscheiden, ob eine Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung und dem Völkerrecht gegeben ist.

Dieser Entscheid war für den Ständerat (Kantonskammer) allerdings inakzeptabel. Im Dezember beriet er das Gesetz. Einige Ständeräte waren der Ansicht, dass sich die Volkskammer dem Willen der SVP gebeugt habe, bevor das Volk über die Durchsetzungsinitiative abgestimmt hat. Der Ständerat schlug eine Kompromisslösung vor: Straffällig geworden Ausländer sollen für alle schweren Vergehen ausgewiesen werden, aber die Richter sollen etwas Spielraum für Härtefälle haben. In gewissen Fällen könnte auf die Ausschaffung verzichtet werde, beispielsweise wenn die jeweilige Person schon seit sehr vielen Jahren in der Schweiz niedergelassen ist. In dieser Lösung sah der Ständerat eine angemessene Umsetzung der Volksinitiative, die mit dem Völkerrecht vereinbar ist.

Dritte Volksinitiative

Diese Lösung hat sich in diesen Tagen auch der Nationalrat zueigen gemacht. Und doch ist der Schlussstrich unter diesen Streitfall noch nicht gezogen. Für SVP-Parteipräsident Toni Brunner ist der Parlamentsentscheid unvereinbar mit dem Volkswillen. Er hat den Abstimmungskampf in Hinblick auf den Urnengang von 2016 zur Durchsetzungsinitiative bereits eröffnet: «Ich kann Ihnen garantieren: Die Zustimmung zu dieser Volksabstimmung wird höher ausfallen als die Zustimmung, die wir bei der Ausschaffungs-Initiative erreicht haben. Dann können Sie alles vergessen, was Sie heute hier drin zusammenbasteln.» 

Doch auch die Durchsetzungsinitiative könnte teilweise mit dem Völkerrecht kollidieren. Denn im Wortlaut des Textes steht folgender Passus: «Die Bestimmungen über die Landesverweisung und deren Vollzugsmodalitäten gehen dem nicht zwingenden Völkerrecht vor. Als zwingendes Völkerrecht gelten ausschliesslich das Verbot der Folter, des Völkermords, des Angriffskrieges, der Sklaverei sowie das Verbot der Rückschiebung in einen Staat, in dem Tod oder Folter drohen.»

Bereits 2013 hatte Justizministerin Simonetta Sommaruga dem Parlament vorgeschlagen, diesen Teil der Initiative für unzulässig zu erklären, «weil die Schweiz nicht vorschreiben kann, was zwingendes Völkerrecht ist». Die SVP reagierte umgehend und kündigte eine weitere Volksinitiative an, mit der sie in der Verfassung festschreiben will, dass Schweizer Recht über Völkerrecht stehen müsse (Selbstbestimmungs-Initiative). Mit der Unterschriftensammlung wurde am 10. März 2015 begonnen. Die nötigen 100‘000 Unterschriften zum Zustandekommen der Volksinitiative dürften auch dieses Mal in Kürze gesammelt sein.

(Übertragung aus dem Italienischen: Gerhard Lob)