Covid-19-Pandemie als Zerreissprobe für die UNO

Eine Journalistin am täglichen Briefing der Weltgesundheitsorganisation in Genf. Die WHO ist wie die gesamte UNO in der Coronavirus-Pandemie noch stärker unter Druck geraten. Martial Trezzini/Keystone

Die Covid-19-Pandemie stellt auch die Vereinten Nationen vor eine riesige Herausforderung. Die Grenzen des multilateralen Systems würden noch stärker getestet als sonst schon, sagen Experten aus Genf und New York. Anhaltende Geldprobleme und Schuldzuweisungen machen der Organisation zu Schaffen.

Die UNO feiert in diesem Jahr ihr 75-jähriges BestehenExterner Link. Doch in Feierlaune ist beim Staatenbund niemand. Stattdessen herrscht Krisenstimmung. UNO-Generalsekretär Antonio Guterres bezeichnete die Covid-19-Pandemie unverhohlen als «schwerste Krise seit dem Zweiten Weltkrieg» für die Vereinten Nationen.

Richard Gowan: «Die Weltmächte geben sich in einem Moment der Krise albernen Schuldzuweisungen hin.» International Crisis Group

Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) mit Sitz in Genf nimmt eine führende Rolle im Kampf gegen das Coronavirus ein. Doch sie sieht sich mit harscher Kritik vonseiten des US-Präsidenten konfrontiert. Trump warf der WHO Versagen und übermässige China-Hörigkeit vor.

Inzwischen hat er seine Drohung wahr gemacht und der Weltgesundheits-Organisation den US-Beitrag gestrichen.

Auch andere UNO-Organisationen bekunden Mühe im Umgang mit der Pandemie und deren lähmenden Auswirkungen. Jeder Mitgliedstaat schaut primär für sich, grenzüberschreitende Zusammenarbeit ist bisher rar geblieben.

Was macht der Sicherheitsrat, die Speerspitze der UNO? Im Angesicht der Krise ist er auffallend still. Erst am 9. April tagte er für eine virtuelle Krisenbesprechung. Im Anschluss gab er eine Erklärung ab, in der er seine Unterstützung für Guterres› Bemühungen bekräftigte und auf die Notwendigkeit von stärkerer Zusammenarbeit hinwies. 

Aber was bedeutet die Pandemie für das gesamte UNO-System? Swissinfo.ch sprach mit zwei Experten: Richard Gowan, Direktor des New Yorker Büros der Nichtregierungs-Organisation International Crisis Group und langjähriger UNO-Kenner, sowie Thomas Biersteker, Professor für internationale Beziehungen und Politikwissenschaft am Genfer Graduate Institute. In den getrennt geführten Interviews erklärten sie, was die Reaktion der UNO auf die Pandemie für den Staatenbund bedeutet.

Thomas Biersteker: «Die Menschen müssen verstehen, dass die WHO stark unterfinanziert ist.» Graduate Institute

swissinfo.ch: Ist diese Pandemie wirklich ein «Moment der Wahrheit»Externer Link für die UNO und das multilaterale System, wie Guterres sagte?

Richard Gowan: Es ist ein entscheidender Test für die UNO, der zeigen wird, wie bedeutend die Vereinten Nationen im 21. Jahrhundert noch sind. Wenn es den Mitgliedstaaten gelingt, die Pandemie gemeinsam zu bewältigen, und UNO-Organisationen bei der Bewältigung eine wichtige Rolle spielen, dann wird das den Multilateralismus stärken.

Das ist besonders wichtig für schwache und arme Staaten, die wahrscheinlich viel Unterstützung benötigen werden, um die Folgen von Covid-19 bewältigen zu können. Wenn die Zusammenarbeit jedoch scheitern sollte und die Regierungen stattdessen fragmentierte nationalistische Ansätze verfolgen, um das Virus einzudämmen, werden viele Menschen schlussfolgern, dass die UNO keine Relevanz mehr hat.

Fortschritte bei Themen wie dem Klimawandel oder Menschenrechte würden dann ins Stocken geraten.

Thomas Biersteker: Grenzschliessungen scheinen bei den meisten Ländern Priorität zu haben und gemeinsames Handeln steht hinten an. Das ist wenig überraschend, weil der Multilateralismus definitiv einen «Moment der Wahrheit» erlebt.

Es ist aber noch zu früh, um die Auswirkungen vorhersagen zu können. Ich denke, je länger wir die Konsequenzen dieser unkoordinierten Schritte erleben, desto stärker werden uns die Grenzen der staatlichen Alleingänge aufgezeigt.

swissinfo.ch: Wie erklären Sie die Untätigkeit des Sicherheitsrates angesicht der weltweiten Pandemie?

R.G.: Die Mehrheit des UNO-Sicherheitsrats möchte aktiv gegen die Krise vorgehen. Es sollte aber klar sein, dass der Sicherheitsrat die WHO bei der Leitung internationaler Gesundheitsmassnahmen nicht ersetzen kann.

Der Rat sollte sich stattdessen mit den wahrscheinlichen Auswirkungen der Pandemie in Bezug auf Stabilität und Sicherheit in Regionen wie Afrika und dem Nahen Osten befassen. Dies analog zu den Bemühungen des Generalsekretärs um einen weltweiten Waffenstillstand.

«Die Weltmächte geben sich in einem Moment der Krise albernen Schuldzuweisungen hin.»  Richard Gowan

Der Hauptgrund für die Untätigkeit des Rates sind die Spannungen zwischen China und den USA. Die Amerikaner haben darauf bestanden, dass jeder Ratsbeschluss in Bezug auf die Pandemie ausdrücklich auf deren Ursprünge in China verweist. Dies kann Peking nicht akzeptieren. Die Weltmächte geben sich in einem Moment der Krise albernen Schuldzuweisungen hin.

T.B.: Es gibt starke konservative Kräfte im Rat, die verhindern, dass neue Ansätze und eine neue Sprache gefunden werden. China zeigt sich auffallend zurückhaltend. Peking setzt sich sehr für staatliche Souveränität ein und reagiert empfindlich, wenn es um Mandatserweiterungen geht, welche die Autorität des Staates einengen könnten. 

«Die gegenseitigen Schuldzuweisungen zwischen den USA und China erschweren jedenfalls die multilaterale Zusammenarbeit.»  Thomas Biersteker

Ich würde aufgrund der sehr scharfen US-Kritik vermuten, dass Peking nicht am empfangenden Ende einer Resolution des Sicherheitsrates stehen möchte, da die Regierung nicht in der Lage ist, irgendetwas zu blockieren. Sie agieren also sehr konservativ. Die gegenseitigen Schuldzuweisungen zwischen den USA und China erschweren jedenfalls die multilaterale Zusammenarbeit.

swissinfo.ch: Wie beurteilen Sie die internationalen Reaktionen auf die Krise bisher?

R.G.: Die Vereinten Nationen und ihr System haben die Ausbreitung nur sehr langsam in den Griff bekommen. Selbst Mitte März schienen viele Beamte in New York nicht genau zu wissen, wie sie ihre Strategie ausrichten sollen.

Guterres und das UNO-System insgesamt verdienen jedoch viel Anerkennung dafür, dass sie in den letzten zwei oder drei Wochen zunehmend schneller auf die Krise reagiert haben. Die Reihe von Erklärungen des Generalsekretärs zu sicherheitstechnischen und sozioökonomischen Aspekten hat ein Mass an Voraussicht gezeigt, dass viele Staats- und Regierungschefs vermissen lassen. Und ich denke, dass auf praktischer Ebene sehr hart daran gearbeitet wird, Wege aus der Krise zu finden und das Chaos zu mildern.

Ich habe den Eindruck, dass UNO-Beamte dies viel besser schaffen als die Mitgliedstaaten, aber sie brauchen letztendlich die politische und finanzielle Unterstützung der Regierungen.

swissinfo.ch: Bereits vor dem Ausbruch der Pandemie steckte die UNO in Geldproblemen. Rechnet die UNO angesichts der Rezession, die auf uns zukommen wird, mit dem mit dem Schlimmsten in Bezug auf Finanzen und Beiträge der Mitgliedstaaten?

T.B.: Es ist erkennbar, dass die Mitgliedstaaten ihre Beiträge für internationale Organisationen reduziert haben. Das ist eine der Herausforderungen des Multilateralismus. Wir haben dies in Genf erlebt, und die Finanzierungskrise dauert an.

Die Menschen müssen verstehen, dass etwa die WHO stark unterfinanziert ist. Als sie gegründet wurde, stammten 100% ihrer operativen Einnahmen aus Beiträgen der Mitgliedstaaten. Heute aber liegt diese Zahl bei unter 20%. Die WHO und andere Organisationen haben mit grossen Einschränkungen zu kämpfen, und das müssen wir anerkennen.

R.G.: Ich denke, dass die Geberstaaten wahrscheinlich Mittel für humanitäre UNO-Einsätze in von Covid-19 betroffenen Ländern zusammenkratzen werden, um die Krankheit einzudämmen. Dies auch um zu verhindern, dass es zu gross angelegten Fluchtbewegungen verzweifelter Menschen kommt.

Westliche Länder wollen nicht mit einer Welle von «Covid-19-Flüchtlingen» aus Afrika oder dem Nahen Osten konfrontiert werden. Langfristig werden arme Länder jedoch mehr Entwicklungshilfe fordern, um die Folgen der Pandemie abschwächen zu können. Doch das Geld wird dann fehlen, weil die Regierungen jeden Cent zu Hause ausgeben wollen und die weltweite Rezession zudem die Budgets für Entwicklungshilfe in Übersee einschränken wird.

Ich denke, dass wir in sechs bis zwölf Monaten harte Debatten bei den Vereinten Nationen erleben werden: Arme Länder werden grosse Summen an Hilfsgeldern fordern, während die Geberstaaten deutlich machen werden, dass sie dafür kein Musikgehör haben.

Covid-19 schlägt auch auf Genfer UNO-Sitz und -Organisationen durch

In einem Interview mit der Zeitung Tribune de Genève sagte Tatiana Valovaya, die Direktorin des UNO-Sitzes in Genf, dass die finanziellen Probleme der UNO durch die Covid-19-Krise verschärft worden seien. Die UNO müsse zusätzliche Mittel vorsehen, um die Folgen der Krise zu bewältigen. 

Darüber hinaus habe die Pandemie zu einem Unterbruch bei den Renovierungsarbeiten am historischen Gebäude des Palais des Nations in Genf geführt. Diese sind auf rund 850 Millionen Franken veranschlagt. Die Fertigstellung, die für 2024 vorgesehen war, wird sich durch den Unterbruch verzögern. Auch rechnet die russische Spitzendiplomatin mit einer Kostensteigerung.

Das UNO-Hauptquartier in Genf ist momentan nicht vollständig geschlossen. Aber die meisten Angestellten sind im Homeoffice, ähnlich wie das bei anderen internationale Organisationen in Genf der Fall ist. Die Konferenz für Abrüstung und der UNO-Menschenrechtsrat mussten ihre Sitzungen im Palais aussetzen. 

Die meisten anderen Konferenzen und Tagungen wurden abgesagt. So etwa die Internationale Arbeitskonferenz. In Genf finden in der Regel jährlich rund 12’000 internationale Konferenzen und Tagungen statt.

(Übertragung aus dem Englischen: Christoph Kummer)