Neue Reform des UNO-Sicherheitsrats aufgegleist

Vom Sitzungssaal des UNO-Sicherheitsrates sollen weniger Vetos ausgehen. Keystone

Nachdem sie 2012 mit einer Resolution zur Reform des mächtigsten UNO-Gremiums gescheitert war, unternimmt die Schweiz zusammen mit 19 anderen Staaten einen neuen Anlauf. Die ACT-Gruppe fokussiert auf Rechenschaftspflicht, Kohärenz und Transparenz.

Der Sicherheitsrat, unter der UNO-Charta für internationalen Frieden und Sicherheit zuständig, sollte seine Arbeitsmethoden verbessern: Dieses Ziel verfolgt die Staatengruppe, die ihre Anliegen letzte Woche am UNO-Hauptsitz in New York vorstellte.

Die grosse Mehrheit der UNO-Mitgliedstaaten ist im 15 Sitze zählenden Sicherheitsrat nicht vertreten. Doch alle UNO-Staaten müssen die Beschlüsse des Rates umsetzen.

Die rund 20 Staaten, die zur ACT-Gruppe gehören, – was für Rechenschaftspflicht (Accountability), Kohärenz (Coherence) und Transparenz steht – , machen dort weiter, wo die Schweiz und vier weitere kleine Staaten (Small Five, S-5) vor einem Jahr in der UNO-Generalversammlung Schiffbruch erlitten und eine Resolution zurückzogen, die nicht zuletzt bei den fünf permanenten Mitgliedern (P-5) des Sicherheitsrats auf Widerstand gestossen war.

Der gescheiterte Resolutionsentwurf hatte zum Ziel gehabt, das mächtigste UNO-Organ transparenter und damit glaubwürdiger zu machen und hatte im Annex eine Reihe von Empfehlungen enthalten. Paul Seger, der Schweizer UNO-Botschafter in New York, hatte nach dem Rückzug erklärt, die Bestrebungen für mehr Transparenz seien damit nicht gestorben. 

Diesmal breiter abgestützt 

Die Schweiz hat ihre Lehren aus den Erfahrungen der S-5 gezogen. Die neue Gruppe hat eine breitere regionale Abstützung und besteht aus rund 20 kleinen und mittleren Staaten. Botschafter Seger machte bei der Vorstellung von ACT klar, dass sich die Gruppe nur auf die Reform der Arbeitsmethoden konzentrieren und sich aus der blockierten Diskussion um die grosse Reform des Sicherheitsrates heraushalten werde. Zudem soll nicht mehr auf eine umfassende Resolution hin gearbeitet werden, sondern einzelne, kleinere Themen verfolgt werden.

Dazu gehört der Jahresbericht des Sicherheitsrates oder der Kontakt zwischen dem Rat und den Staaten, die dort keinen Einsitz haben. Zudem sollen Länder, die Truppen für UNO-Missionen zur Verfügung stellen, verstärkt in die Beratungen über die Einsätze einbezogen werden.

Ein weiterer Schwerpunkt ist die Forderung, dass die fünf permanenten Sicherheitsratsmitglieder China, Frankreich, Grossbritannien, Russland und die USA im Fall von besonders schweren Verbrechen wie Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Genozid und Kriegsverbrechen, kein Veto mehr einlegen sollten.

ACT will sich auch mit der Zusammenarbeit zwischen dem Sicherheitsrat und dem Internationalen Strafgerichtshof (ICC) befassen und nach Wegen suchen, dass der Rat vermehrt mit präventiver Diplomatie versucht, den Ausbruch von Konflikten zu verhindern, statt erst in Krisensituationen aktiv zu werden, wie die norwegische UNO-Botschafterin erklärte. 

ACT-Gruppe

Aktuelle Mitgliedstaaten:

Chile, Costa Rica, Estland, Finnland, Gabun, Irland, Jordanien, Liechtenstein, Neuseeland, Norwegen, Österreich, Papua New Guinea, Peru, Portugal, Saudi-Arabien, Slowenien, Schweden, Schweiz, Tansania (Beobachter), Ungarn und Uruguay.

Eine Delegation übernimmt die Rolle der Koordinatorin, zurzeit ist dies die Schweiz.

Auf Einladung können weitere Staaten der Gruppe beitreten.

ACT ist eine Art Nachfolgerin der Gruppe der Fünf Kleinen (Schweiz, Costa Rica, Jordanien, Liechtenstein und Singapur, S-5), die sich von 2005 bis im Mai 2012 mit einer Verbesserung der Arbeitsmethoden des Sicherheitsrates befasst hatte.

Der Einsatz der S-5 hatte gewisse Erfolge nach sich gezogen und zu Verbesserungen bei den Arbeitsmethoden des Sicherheitsrats geführt (siehe Presidential NoteS/2010/507).

ACT anerkennt und würdigt bisherige Bemühungen des Sicherheitsrats. Es brauche jedoch «weitere Massnahmen, damit der Rat sein Mandat wirklich richtig ausüben kann. Die derzeitige Umsetzung der bereits angenommenen Massnahmen bleibt inkonsistent und unbefriedigend».

Harter Kampf 

Richard Dicker, Direktor des internationalen Justizprogramms der nicht-staatlichen Organisation Human Rights Watch, erklärt im Gespräch mit swissinfo.ch: «Es ist ein wichtiges und schwieriges Projekt, das zu verfolgen sich aber lohnt. Aber man darf sich keine Illusionen machen, dass die ACT-Gruppe Türen öffnen kann, die während Jahren, wenn nicht Jahrzehnten, klemmten.»

Dicker unterstrich, dass er die Gruppe und deren Ziele aus dem Blickwinkel des Respekts für die Menschenrechte betrachtet. «Ich war vor allem beeindruckt, dass das Thema Rechenschaftspflicht ein Schwerpunkt der Gruppe sein wird.»

Für Dicker ist dies ein äusserst aktuelles Thema. Es öffne die Türe zu «wirklich aufregenden Möglichkeiten, wenn man sieht, dass es Druck auf den Sicherheitsrat gibt, verantwortlicher, konsistenter und transparenter zu sein, wenn es um die schwerste Art von Verbrechen geht, die internationalen Frieden und Sicherheit bedrohen.»

Dicker begrüsst zudem, dass ACT sich auch mit dem Thema der präventiven Diplomatie befassen will. «Einige Grausamkeiten würden nicht passieren, wenn die internationale Gemeinschaft sich früher am Riemen reissen würde. Es ist hart, dies zu sagen, ohne dabei daran zu denken, was Tag für Tag in Syrien passiert.»

Reform des Sicherheitsrats

Eigentlich sind sich (fast) alle Staaten einig: Der UNO-Sicherheitsrat spiegelt in seiner jetzigen Zusammensetzung längst nicht mehr die Machtverhältnisse des 21. Jahrhunderts.



Seit mehr als 60 Jahren haben die fünf ständigen Mitglieder, die Vetomächte USA, Russland, China, Frankreich und Grossbritannien, in dem höchsten UNO-Gremium das Sagen. Mit ihrem Veto können sie auch Entscheide verhindern, die von der Mehrheit der andern Staaten unterstützt werden.



Neben den fünf Vetomächten sitzen jeweils 10 weitere der 193 UNO-Mitgliedstaaten aufgrund eines bestimmten Wahlverfahrens für jeweils zwei Jahre als nicht-ständige Mitglieder im Rat. Um eine Reform des Rats wird seit rund 20 Jahren erfolglos gerungen. Die Gespräche kommen immer wieder ins Stocken.


Knacknuss Vetorecht 

Zum Thema möglicher Hindernisse sagt Dicker, dass bei den fünf permanenten Sicherheitsratsmitgliedern ein Umdenken nötig sei. «Ihr Bestreben, die Dinge so zu erledigen wie bisher, wird das grösste Hindernis sein.» Probleme sieht er insbesondere im Verzicht der P-5 auf das Vetorecht, wenn schwerste Verbrechen auf dem Traktandum stehen.

Im Verlauf des vergangenen Jahres habe er von Seiten der Mitgliedstaaten ein wachsendes Interesse gesehen, den Rat in der Frage der Rechenschaftspflicht einzubinden, so Dicker weiter. Sei es in offenen Debatten oder bei der Frage der Beziehungen des Rats mit dem Internationalen Strafgerichtshof (ICC). «Ich denke da an die Unterstützung für die von der Schweiz angestossene Forderung an den Sicherheitsrat, die Lage in Syrien an den ICC zu überweisen.»

Dicker verbindet die Lancierung von ACT mit dem wachsenden Bewusstsein der Mitgliedstaaten, sich als Akteure zu verstehen, die ihre Aufgabe wahrnehmen müssten. «Soll es Fortschritte geben, so kann dies nur auf diesem Weg erfolgen, nicht konfrontativ.» Bei der Präsentation von ACT habe er auch kein Gefühl von Konfrontation gehabt.

«Ich denke, das ist klug. Eine wachsende Zahl von Staaten, die klar macht, dass es bei den Arbeitsmethoden des Sicherheitsrates im Zusammenhang mit Menschenrechten und Rechenschaftspflicht eine Entwicklung braucht.»

Dennoch plädiert Dicker für Realismus. «Es braucht Erwartungen, welche die Macht, die den permanenten Sicherheitsratsmitgliedern aufgrund der UNO-Charta zukommt, in Betracht ziehen.»