Die Abrüstungskonferenz beleben: Ein Job für die Schweiz

Seit 1979 wird der Ratssaal des Palais des Nations in Genf für Sitzungen der Abrüstungskonferenz genutzt – dem wichtigsten multilateralen Forum für nukleare Abrüstung. Keystone

Es ist das wichtigste Forum für nukleare Abrüstung. Doch seit zwei Jahren ist es blockiert. Jetzt übernimmt die Schweiz den Vorsitz der Abrüstungskonferenz. Kann sie dem gelähmten Forum neues Leben einhauchen?

An einem kühlen Winternachmittag flutet Licht durch die hohen Fenster der Ratskammer des Palais des Nations in Genf. Mit ernsthaften Mienen sitzen Diplomatinnen und Diplomaten aus 65 Staaten, darunter die wichtigsten Atommächte, in dem imposanten Konferenzsaal und hören den Reden ihrer Kollegen und Kolleginnen zu.

Riesige Figuren in Gold- und Sepiatönen, die den Fortschritt der Menschheit, Solidarität und Frieden darstellen – Wandmalereien des katalanischen Künstlers José Maria Sert von 1936 – sehen ihnen von oben herab zu.

In dem historischen Sitzungssaal tagte früher der Völkerbunds-Rat, der Vorgänger des heutigen UNO-Sicherheitsrats. In dem Saal fanden auch die Verhandlungen zur Beendigung des Golfkriegs von 1991 statt. Und seit 1979 kommen die Mitgliedstaaten der Genfer AbrüstungskonferenzExterner Link (Conference on Disarmament, CD) in diesem Raum zusammen.

Allerdings ist die Konferenz blockiert, seit 1996 der Vertrag für ein umfassendes Verbot von Nuklearversuchen (Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty, CTBT) verabschiedet wurde. Meinungsunterschiede zwischen den Staaten, über welche Abrüstungsthemen verhandelt werden soll, sowie über Verknüpfungen zwischen einzelnen Themen führten dazu, dass das Forum über all die Jahre hinweg nicht im Stande war, ein Arbeitsprogramm zu verabschieden.

Diplomatisches Geschick

Am Montag beginnt die erste der beiden zweiwöchigen Sitzungsperioden 2018, in denen die Schweiz den Vorsitz der Abrüstungskonferenz hat; zum letzten Mal war das vor 12 Jahren der Fall. In den letzten Wochen stellte sich vermehrt die Frage, ob allenfalls ein Wandel in der Luft liegt? Mitgliedstaaten sprechen von einem «neuen Gefühl der Dringlichkeit», dass das Tempo der multilateralen Abrüstung und Nonproliferation erhöht werden müsse, und von einem möglichen Verfahrensdurchbruch.

Sabrina Dallafior, UNO-Botschafterin der Schweiz für AbrüstungsfragenExterner Link, scheint optimistisch zu sein. «Seit der Eröffnung der CD-Session 2018 im Januar haben wir eine neue Dynamik beobachtet», sagt sie gegenüber swissinfo.ch.

Das diplomatische Geschick des Konferenz-Vorsitzenden aus Sri Lanka und die Bereitschaft anderer Staaten führten am 16. Februar zu einem unerwarteten Durchbruch, als man sich im Konsens darauf einigte, mit der inhaltlichen Arbeit zu beginnen und fünf Arbeitsgruppen einzurichten, um Gemeinsamkeiten zu so genannten «Kernthemen» zu sondieren.

Zu diesen gehören die nukleare Abrüstung, ein Verbot der Produktion von spaltbarem Material, negative Sicherheitszusicherungen [Atommächte erklären sich bereit, Staaten ohne Atomwaffen nicht anzugreifen oder zu bedrohen, N.d.R.], die Verhinderung eines nuklearen Wettrüstens im All und neu aufkommende Waffentechnologien.

Dallafior erklärt, die Entscheidung vom Februar sei bedeutsam: «Es besteht bei allen 65 Mitgliedern die Bereitschaft, pragmatische und praktische Schritte zu unternehmen.»

Das ist etwas, auf dem die Schweiz aufbauen will. «Wir versuchen, substanzielle Arbeit zu leisten, ohne wirkliche Verhandlungen einzuleiten, aber die Voraussetzungen für eine solche Entwicklung zu schaffen. Wir lassen die politische Frage beiseite und werden technisch, praktisch und pragmatisch», erklärt die Schweizer Botschafterin.

«Wir versuchen auch, herauszufinden, ob es Instrumente gibt, die wir bisher nicht in Betracht gezogen haben und die Verhandlungen wert wären. Ist all dies einmal geschehen, werden wir sehen, ob wir die verschiedenen Themen wirklich voneinander abkoppeln können, oder ob es Länder gibt, die einer Fortsetzung nicht zustimmen können und es allenfalls zuvor weitere Arbeit braucht.»

«Bescheidene» Erwartungen

Abrüstungsbeobachter in Genf scheinen jedoch weiterhin skeptisch. Richard LennaneExterner Link, der Leiter der nicht-profitorientierten Genfer Plattform für AbrüstungExterner Link, erklärt, die Schweiz sei als «Brückenbauerin mit einer ruhigen Stimme» gut positioniert, aber es werde nicht einfach sein, die Blockade zu überwinden.

«Wir haben im Verlauf der letzten 20 Jahre ähnliche Ideen gesehen, die es so aussehen lassen, als ob die Abrüstungskonferenz etwas tut, aber dann entwickelt sie sich erneut zu einer Schwatzbude, in der vielleicht die Stühle im Raum etwas anders angeordnet sind», warnt er. «Meiner Ansicht nach sollten wir sie auflösen und frisch anfangen, aber für einige Staaten nimmt sie eine wichtige Rolle ein, und sie wollen, dass sie funktioniert.»

Marc FinaudExterner Link, Abrüstungsexperte am Genfer Zentrum für SicherheitspolitikExterner Link (GCSP), stimmt der Einschätzung zu, dass die Schweiz ihr traditionelles diplomatisches Know-how und Gewicht nutzen könnte, um Positionen bei Fragen wie dem Verbot von spaltbarem Material oder Nichtangriffs-Zusicherungen von Nuklearwaffenstaaten einander näher zu bringen. Das umfassendere Thema der nuklearen Abrüstung hingegen sei viel schwieriger. Er ruft in Erinnerung, dass die Schweiz bisher damit zögert, den Vertrag für ein AtomwaffenverbotExterner Link zu unterzeichnen.

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Grundsätzlich habe die Genfer Abrüstungsgemeinschaft nur «bescheidene» Erwartungen an die Abrüstungskonferenz, sagt er weiter.

«Viele Skeptiker befürchten, dass sich nichts wesentlich verändern wird, weil Verfahrensentscheidungen die Realität grosser Unterschiede nicht überwinden können. Einerseits sind die nuklear bewaffneten Staaten bestrebt, auf unbestimmte Zeit an ihren Waffen festzuhalten, andererseits ist eine Mehrheit der Staaten fest entschlossen, diese Waffen eher früher als später zu verbieten und abzuschaffen. In dieser Hinsicht gibt es nur wenig Spielraum für Kompromisse», schrieb Finaud diesen Monat in einem Online-Leitartikel.

«Man kann nur hoffen, dass ehrliche und ernsthafte Diskussionen zu mehr Respekt für bestehende Rüstungskontrollabkommen führen und den Weg ebnen werden für weitere ‹Zwischenschritte› auf dem langen Weg in Richtung einer vollständigen nuklearen Abrüstung.»

In der Tat wurden in den letzten Jahren alle bedeutenden, von der internationalen Gemeinschaft verabschiedeten Rüstungskontroll- und Abrüstungsabkommen ausserhalb dieses multilateralen Forums verhandelt – und der entscheidende Antrieb war jeweils von der Zivilgesellschaft ausgegangen. Dazu gehören die Ottawa-Konvention über das Verbot von Antipersonenminen, die Konvention über Streumunition, der Waffenhandels-Vertrag und der Vertrag über ein Atomwaffenverbot.

Finaud stellte die Frage, ob das geschäftige Treiben der vergangenen Wochen eine Reaktion sei auf die Unterzeichnung des Abkommens über ein Atomwaffenverbot und die Verleihung des Friedensnobelpreises an die Internationale Kampagne für ein Atomwaffenverbot (ICAN)Externer Link im letzten Jahr?

Kritischer Zeitpunkt

Die Schweiz übernimmt den Vorsitz der Abrüstungskonferenz zu einem kritischen Zeitpunkt. Die Konferenz reflektiert globale Spannungen und wurde zum Schauplatz der jüngsten verbalen Auseinandersetzungen zwischen Vertretern der USA, Russlands und Nordkoreas über nukleare und chemische Waffen.

Déjà vu, sagen einige Leute. Gleichzeitig nahmen die Spekulationen zu, nachdem überraschend ein mögliches bilaterales Gipfeltreffen und Atomgespräche zwischen US-Präsident Donald Trump und Nordkoreas Machthaber Kim Jong-Un angekündigt worden war.

Parallel dazu skizzierte UNO-Generalsekretär António Guterres letzten Monat vor der Abrüstungskonferenz in Genf seine Pläne für eine neue globale Abrüstungsinitiative, die nicht nur nukleare, chemische und konventionelle Waffen im Visier hat, sondern auch autonome und unbemannte Waffensysteme, künstliche Intelligenz, Biotechnologie sowie weltraumgestützte Systeme.

Es ist unklar, welche Aspekte, wenn überhaupt, in die Zuständigkeit der Abrüstungskonferenz fallen könnten. Der Schweizer Aussenminister Ignazio Cassis begrüsste den Vorstoss von Guterres, während Vertreter von Atomwaffenstaaten zurückhaltend reagierten.

US-Botschafter Robert Wood sagte, Diplomaten müssten akzeptieren, dass nukleare Abrüstung in naher Zukunft unrealistisch sei. Anfang Februar hatten die USA die jüngste «Nuclear Posture Review» veröffentlicht, den aktuellen Bericht zur Atomwaffenstrategie des Landes. Darin wurden Pläne für die Erweiterung der Kapazitäten im Bereich der Atomwaffen mit geringerer Sprengkraft («low yield») damit begründet, dies werde zur Abschreckung gegen Russlands taktische Atomwaffen dienen.

Mit Blick auf das globale Gesamtbild erklärt Dallafior, die Schweiz sei sehr besorgt über den wahrnehmbaren Trend zur nuklearen Auf- statt Abrüstung.

«Die Zahl der Nuklearwaffen mag zwar zurückgegangen sein, aber von einem qualitativen Standpunkt aus betrachtet haben die Kapazitäten zugenommen. Jeder Atomwaffenstaat führt Modernisierungsprogramme durch», sagt sie. «Wir sind überzeugt, dass es uns nur gelingen wird, die nukleare Abrüstung effizient voranzutreiben, wenn wir mit den Staaten zusammenarbeiten, die Atomwaffen haben, und nicht indem wir gegen sie arbeiten.»

Genfer Abrüstungskonferenz

Die Genfer Abrüstungskonferenz (Conference on Disarmament, CD) ist das einzige multilaterale Forum für Verhandlungen über Abrüstung und Rüstungskontrolle im weltweiten Rahmen.

Sie wurde 1979 etabliert und war ein Resultat der ersten Sondersession der UNO-Generalversammlung zum Thema Abrüstung 1978.

Die Abrüstungskonferenz folgte auf frühere, ebenfalls in Genf angesiedelte Foren, zu denen unter anderem die Abrüstungs-Konferenz des damaligen Völkerbunds (1932-34), das Zehn-Nationen-Komitee zur Abrüstung (1960), das 18-Nationen-Komitee zur Abrüstung (1962-1968) und die Konferenz des Abrüstungs-Komitees (1969-1978) gehörten.

Das Mandat der Abrüstungskonferenz umfasst praktisch alle multilateralen Fragen und Probleme im Bereich Rüstungskontrolle und Abrüstung.

Zurzeit konzentriert sich die Konferenz auf die Beendigung des nuklearen Rüstungswettlaufs, die Verhinderung eines Nuklearkriegs, inklusive alle damit verbundenen Bereiche: die Verhinderung eines nuklearen Wettrüstens im All, wirksame internationale Vereinbarungen, um Nicht-Atomwaffenstaaten gegen den Einsatz von Atomwaffen oder der Bedrohung damit abzusichern, mit Fragen zu neuen Typen von Massenvernichtungswaffen und neuen Systemen für derartige Waffen, inklusive radiologische Waffen, sowie mit einem umfassenden Abrüstungsprogramm und der Frage der Rüstungsgüter-Transparenz.

Die Konferenz tritt einmal im Jahr in Genf zu einer Session zusammen, diese ist unterteilt in drei Sitzungsperioden von zehn, sieben und sieben Wochen. Die erste Sitzungsperiode beginnt traditionell in der vorletzten Januarwoche.

Präsidiert wird die Konferenz im Rotationsverfahren durch ihre Mitglieder. Jeder Staat präsidiert die Konferenz für jeweils vier Sitzungswochen. Vom 19. bis 30. März 2018 und vom 14. bis 25. März 2018 hat die Schweiz den Vorsitz.

Die Konferenz berichtet der UNO-Generalversammlung einmal pro Jahr, oder häufiger, wenn angemessen. Das Budget der Konferenz ist Teil des UNO-Budgets. Beschlüsse fasst die Konferenz im Konsens.

Erfolge in der Vergangenheit

– Atomwaffen-Sperrvertrag (Non-Proliferation Treaty, NPT) – unterzeichnet 1968, in Kraft seit 1970

– Vertrag zum Verbot der Stationierung von Nuklearwaffen und anderen Massenvernichtungswaffen auf dem Meeresboden oder dessen Untergrund (Meeresboden-Vertrag), unterzeichnet 1971, in Kraft seit 1972

– Konvention zum Verbot von militärischer oder sonstiger feindseliger Nutzung von umweltverändernden Techniken, unterzeichnet 1977, in Kraft seit 1978 (auch als «Umweltkriegs-Konvention» bezeichnet)

– Biowaffen-Konvention, unterzeichnet 1972, in Kraft seit 1975

– Chemiewaffen-Konvention, unterzeichnet 1993, in Kraft seit 1997

(Übertragung aus dem Englischen: Rita Emch)