Ja zur Personenfreizügigkeit mit Kroatien, aber der Weg bleibt steinig

Eine Mehrheit des Nationalrats befürwortet die Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf Kroatien. Keystone

Der Schweizer Nationalrat hat der EU ein Zeichen des guten Willens für die Festigung der Beziehungen zwischen Bern und Brüssel auf dem Weg der Bilateralen gegeben. Die Parlamentarier haben der Ausweitung der Personenfreizügigkeit auf Kroatien zugestimmt. Die Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU sind damit jedoch noch nicht aus der Sackgasse.

Die Bedeutung der Ausweitung des bilateralen Freizügigkeitsabkommens (FZA) auf Kroatien, das seit dem 1. Juli 2013 Mitglied der Europäischen Union (EU) ist, geht über die Beziehungen zwischen der Schweiz und Kroatien hinaus, wie viele Parlamentarier in der Debatte zu bedenken gaben. Es stehen die Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU auf dem Spiel: Bern muss einen Weg finden, die Initiative «gegen die Masseneinwanderung» – welche die Einwanderung mit Höchstzahlen und Kontingenten beschränkt – im Einklang mit dem FZA umzusetzen.

Wissenschaft und Wirtschaft schützen

Für die Schweiz standen mit der Ratifizierung des Kroatien-Protokolls auch die Teilnahme am europäischen Forschungsprogramm «Horizon 2020» und dem Studierendenaustauschprogramm «Erasmus+» auf dem Spiel. Diese sind für Wissenschaft und Wirtschaft enorm wichtig. Es handele sich um Milliarden Franken Forschungsgelder, wie in der Parlamentsdebatte immer wieder betont wurde.

Europäische Stipendien für Schweizer Forscher

Der Europäische Forschungsrat (ERC) von Brüssel hat mitgeteilt, die mit jeweils zwischen 2,5 und 3,5 Millionen Franken dotierten «ERC Advanced Grants» unter anderem an 20 Schweizer Forschende verteilt zu haben.

Den Löwenanteil streicht die Eidgenössische Technische Hochschule Lausanne (EPFL) mit sieben «Grants» ein. Die Eidgenössische Technische Hochschule Zürich (ETHZ) und das Friedrich Miescher Institut in Basel haben je vier «Grants» erhalten, die Universität Basel drei, die Universitäten Genf und Lausanne je eines.

Von den fast 2000 eingereichten Vorschlägen auf europäischer Ebene hat der ERC 277 für die Förderung mit einem Advanced Grant ausgewählt. Auf dem ganzen Kontinent wurden 647 Millionen Euro verteilt, mit dem Ziel, Forschende während fünf Jahren zu unterstützen.

Nur Grossbritannien, Deutschland, Frankreich und die Niederlande haben mehr Gelder erhalten als die Schweiz.

Quelle: sda

Die Schweiz war nach der Annahme der Masseneinwanderungsinitiative der rechtskonservativen Schweizerischen Volkspartei (SVP) am 9. Februar 2014 von diesen Programmen ausgeschlossen worden. Später wurde sie teilweise wieder zugelassen, allerdings provisorisch bis Ende 2016 und unter der Bedingung, dass die Schweiz die Personenfreizügigkeit auch ohne Abkommen respektiert sowie 45 Millionen Franken in den Kohäsionsfonds der EU für Kroatien einzahlt.

Wenn die Schweiz die Ausweitung der Personenfreizügigkeit auf Kroatien nicht bis zum 9. Februar 2017 ratifiziert – das ist die Umsetzungsfrist der Masseneinwanderungsinitiative – , verliert die Schweiz den Zugang zu «Horizon 2020». In diesem Fall würde die Schweiz am 1. Januar 2017 rückwirkend zu einem «Drittstaat» herabgestuft, und Schweizer Forscher könnten sich nur noch an bestehende Projekte anschliessen, ohne Finanzierung durch die EU.

Um dieses Szenario abzuwenden, hat die Schweizer Regierung mit Volldampf eingegriffen: Am 4. März, noch am Tag der Unterzeichnung des Kroatien-Protokolls, hat sie es ans Parlament weitergereicht, um den Weg zur Ratifizierung zu ebnen. Auch der Nationalrat hat keine Zeit verloren: Am Dienstag hat er die Vorlage diskutiert und mit 122 zu 64 Stimmen angenommen.

Nur die Vertreter der SVP-Fraktion (zu der auch jene der Tessiner Lega und der Genfer Bürgerbewegung gehören) waren dagegen. Ihrer Meinung nach verletzt das Kroatien-Protokoll den Verfassungsartikel über die Regulierung der Einwanderung, der unter anderem den Abschluss von internationalen Abkommen im Widerspruch zum Verfassungsartikel verbietet.

Kein Land diskriminieren

Das war während zwei Jahren auch die Auslegung der Schweizer Regierung, die deswegen die Unterzeichnung aussetzte. Doch in der Zwischenzeit sind zahlreiche juristische Gutachten zu einem anderen Ergebnis gekommen: Das Kroatien-Protokoll wird nicht als neues Abkommen eingestuft, sondern als Anwendung eines bestehenden Abkommens auf ein neues EU-Mitglied. So wie es bereits bisher in den Vergrösserungs-Phasen der EU gemacht wurde. Es gebe keinen Grund, Kroatien zu diskriminieren, fanden einige Parlamentarier.

Die Regierung stützt sich nicht nur auf verfassungsrechtliche Gutachten, um ihre Kehrtwende zu rechtfertigen, sondern auch auf die in Kontakten mit Brüssel angetroffene Bereitschaft zu einer einvernehmlichen Lösung.

Die Schweizer Regierung sieht einen gewissen Spielraum in der Auslegung der im FZA vorgesehenen Schutzklausel, die eine Beschränkung der Einwanderung unter bestimmten Bedingungen erlaubt.

Eine Lösung für eine Personenfreizügigkeit im Einklang mit der Masseneinwanderungsinitiative «gibt es noch nicht, aber das Kroatien-Protokoll wird nicht ratifiziert bis eine solche gefunden ist», hat die Justizministerin Simonetta Sommaruga den Parlamentariern versichert.

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Sie bemerkt, dass die EU der Schweiz im Moment sicherlich keine Konzessionen machen möchte, da die Abstimmung Grossbritanniens über dessen Verbleib in der EU ansteht.

Mindestens bis zum 23. Juni – dem Tag der Brexit-Abstimmung – wird es also keine Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EU geben. Doch hinter den Kulissen wird weitergearbeitet, betont die sozialdemokratische Ministerin, die sich zuversichtlich zeigt.

Laut der Regierung und der Mehrheit des Nationalrats ist die grundsätzliche Genehmigung des Kroatien-Protokolls eine unverzichtbare Prämisse, um mit der EU eine Lösung finden zu können. Man müsse zu gegebener Zeit vorbereit sein und deshalb in sachtem Tempo vorangehen.

Die EU, wichtigster Handelspartner

Gemäss der Schweizerischen Aussenhandelsstatistik gingen im Jahr 2015 von 202,900 Milliarden Franken schweizerischer Exporte 108,999 Milliarden in Länder der EU. Umgekehrt kamen bei den Importen von 166,291 Milliarden Franken 120,513 Milliarden aus Ländern der EU.

Ungewisse Zukunft

Die Vorlage geht nun in den Ständerat. Minister und Abgeordnete möchten, dass die Ständeräte im Juni freie Bahn geben, so dass nach Ablauf der Referendumsfrist die Ratifikation bis Anfang 2017 stattfinden könnte.

Es ist jedoch nicht sicher, dass dieser Fahrplan eingehalten wird. Einige Mitglieder der vorbereitenden Kommission des Ständerats haben gegenüber den Medien erklärt, nicht über das Kroatien-Protokoll entscheiden zu wollen, bevor nicht alle offenen Grundsatzfragen mit der EU geklärt seien, und eine Lösung hinsichtlich der Beschränkung des freien Personenverkehrs auf dem Tisch sei.

Es ist also nicht ausgeschlossen, dass die Kommission das Dossier dem Ständerat erst im Herbst unterbreiten wird. Im Moment handelt es sich jedoch nur um Spekulationen. In der Zwischenzeit dringen andere Varianten durch.

Einerseits gibt es den Vorschlag einer regionalen Schutzklausel, die abhängig von der Arbeitslosenquote anwendbar wäre. Dieser Vorschlag wurde im Auftrag des Kantons Tessin von einer Arbeitsgruppe der Eidgenössischen Technischen Hochschule Zürich unter der Leitung von Professor Michael Ambühl entwickelt. Dieses Modell hat auch das Interesse anderer Kantone geweckt, die es nun überprüfen.

Daneben denken einige Parteien auch über einen Gegenvorschlag zur Volksinitiative «Raus aus der Sackgasse»(RASA) nach, mit der die Abschaffung des Verfassungsartikels über die Masseneinwanderung gefordert wird. Der Gegenvorschlag stammt vom Forum Aussenpolitik (Foraus) und sieht vor, die Aufenthaltsberechtigung an Bedingungen zu knüpfen, wie eine Arbeitsbewilligung oder eine ausreichende eigenständige Existenzgrundlage. Die Schweiz könnte damit die Einwanderung selbst steuern, ohne das FZA verletzen zu müssen.

An Ideen mangelt es also nicht. Es bleibt abzuwarten, ob sie den Weg zu einer Lösung zwischen Bern und Brüssel vereinfachen oder verkomplizieren.

(Übertragung aus dem Italienischen: Sibilla Bondolfi)