Schweiz muss sich veränderten Konflikten anpassen

RDB

Die Guten Dienste spielen laut Aussenminister Didier Burkhalter in der Schweizer Friedenspolitik nach wie vor eine grosse Rolle. Aber die Zahl der übertragenen Schutzmandate sinkt.

Ob als Bote zwischen zwei verfeindeten Staaten, ob als Mediatorin, die aktiv Lösungen zur Beilegung von Konflikten vorschlägt: Die vielzitierten guten Dienste der Schweiz haben eine lange Tradition.

Die erste Mission datiert aus dem Französisch-Preussischen Krieg von 1870/71, als die Schweiz die Interessen des Königreichs Bayern und des Herzogtums Baden wahrnahm.

Boom zu Kriegszeiten

Die goldene Zeit der sogenannten Schutzmacht-Mandate war während des Zweiten Weltkrieges. 1943/44 übte die Schweiz nicht weniger als 219 solcher Mandate für 35 Länder ausübte.

«Die Schweiz nutzte die guten Dienste, um die Neutralität zu kompensieren, die nach dem Zweiten Weltkrieg etwas in Verruf gekommen war», sagt Daniel Trachsler vom Center for Security Studies (CSS) der Eidgenössischen Technischen Hochschule Zürich (ETH) gegenüber swissinfo.ch.

Der Kalte Krieg mit 24 Mandaten im Jahre 1973 sorgte ebenfalls für rege Nachfrage. Seither ist die Zahl stets gesunken. Aktuell übt die Schweiz noch sechs Mandate aus (siehe Spalte rechts und Grafik).

Konjunktur durch Kalten Krieg

Empfehlungen für Anpassungen

In seiner Studie «Schutzmacht Schweiz. Renaissance einer Tradition?» empfiehlt Daniel Trachsler, dass die Schweiz «günstige Gelegenheiten» nutzen sollte, ohne die Bedeutung der Schutzmachtmandate für ihre Aussenpolitik zu überschätzen.

Die Schweiz verfüge über eine Reihe von Vorteilen, so der Autor. Sie sei klein und damit für involvierte Länder keine Bedrohung. Da Bern über keine aussenpolitische Agenda verfüge, gelte sie generell als ehrliche Akteurin.

Sie gehört weder der Nato noch der EU an und verfügt auch nicht über eine koloniale Vergangenheit.  

Zudem ist die Schweiz laut dem Experten bereit, mit allen Seiten zu sprechen, die in einen Konflikt involviert sind.

Zu guter Letzt verfüge die Schweiz über eine gute Logistik, genügend Finanzmittel und Erfahrung im Bereich Demokratie, Föderalismus, Minderheitenschutz, gute Regierungsführung etc..

Trachsler, Autor der 2012 publizierten Studie «Schutzmacht Schweiz. Renaissance einer Tradition?», nennt drei Gründe.

«Erstens eine geringere Nachfrage. Viele Länder stellten nach dem Kalten Krieg ihre diplomatischen Beziehungen wieder her.» Zweitens die vermehrte Verlagerung der Konflikte von der zwischenstaatlichen Ebene auf eine solche innerhalb des Staates, so der Sicherheitsexperte.

Als Akteure treten neben den Staaten zunehmend auch bewaffnete, nicht-staatliche Gruppierungen auf, die das Instrument der Schutzmacht unterlaufen.

«Drittens war die Schweiz insbesondere gegen Ende der 1990er-Jahre zögerlich in der Annahme neuer Mandate. Dies hat sich zuletzt wieder geändert, wie die Wahrnehmung der russischen Interessen in Georgien und umgekehrt zeigt», sagt Daniel Trachsler.

Gute Noten

Erfolge sind nicht von der Hand zu weisen. 2011 etwa trug die Schweizer Botschafterin in Iran wesentlich zur Freilassung zweier US-Bürger bei, die in Teheran festgehalten worden waren.

Im selben Jahr half die Mediation der Schweiz im russisch-georgischen Konflikt, den Widerstand innerhalb der Welthandelsorganisation (WTO) gegen den Beitritt Russlands abzubauen, so dass einer Aufnahme Moskaus nichts mehr im Weg stand.

Immer noch 2011 schliesslich war es ein halbes Jahrhundert, seit die Schweiz 1961 die Vertretung der US-Interessen in Kuba übernahm.

«Solange es Konflikte geben wird, wird eine Nachfrage nach Mediatoren bestehen, daher sehe ich in nächster Zukunft keinen generellen Rückgang», so Trachsler weiter.

Eine Rolle spiele auch, ob die Schweizer Regierung die Friedensförderung weiter als einen Eckpfeiler ihrer Aussenpolitik betrachte. «Unter Didier Burkhalter scheint dies der Fall zu sein.»

Diskret und vertrauenswürdig

Conciliation Resources, eine Nichtregierungs-Organisation mit Sitz London, arbeitet in Sachen gute Diensten in Konfliktgebieten mit der Schweiz zusammen.

Die Organisation unterstütze die Schweizer Regierung mit Erfahrungswissen auf Ebene Zivilgesellschaft und helfe bei Lageanalysen, sagt Programmleiter Jonathan Cohen.

«Aber Bern operiert diskret und streng vertraulich und informiert uns nicht notwendigerweise über die Einsätze. Diese Verschwiegenheit ist zentral», so Cohen.

Philippe Welti, Schweizer Botschafter in Teheran von 2004 bis 2008, bestätigt gegenüber swissinfo.ch, die strikte Diskretion, was den Inhalt von Schutzmacht-Mandaten betrifft. «Ich pflegte zu sagen, dass wir das Mandat bestätigen, mehr nicht», lacht Welti.

Mit politischen Risiken behaftet

Die Involvierung in Friedensprozesse sei aber auch mit politischen Risiken verbunden, räumt Trachsler ein, denn nicht alle Staaten goutierten die Rolle der Schweiz in gewissen Konflikten.

Nichts desto trotz hat sich das Schweizer Parlament im letzten Jahr für die Weiterführung der Politik der guten Dienste ausgesprochen und den Rahmenkredit für die Förderung von Frieden und Menschenrechte von jährlich 60 Mio. auf 77 Mio. Franken erhöht. Laut Daniel Trachsler sind davon 40% für gute Dienste, Mediation und zivile Friedensförderung reserviert.

Schutzmandate der Schweiz

Brechen zwei Staaten in einem Konflikt ihre diplomatischen Beziehungen ab, ist ein Mandat einer Schutzmacht sinnvoll.

Das Einverständnis vorausgesetzt, nimmt die Schutzmacht die Interessen des einen Kontrahenten beim anderen wahr und umgekehrt. Im Vordergrund steht der Schutz der Bürger eines Landes, die im jeweils anderen Land leben.

Aufgabe der Schutzmacht ist es u.a., mit ihrem Mandat einen Kommunikationskanal zwischen den zerstrittenen Staaten zu gewährleisten.

Aktuell nimmt die Schweiz die Interessen folgender Länder wahr:

der US in Kuba (seit 1961)

von Kuba in den USA (1991)

von Iran in Ägypten (1979)

der USA in Iran (1980)

von Russland in Georgien (2008)

von Georgien in Russland (2009)

(Quelle: EDA)