Aufrufe zum Verzicht auf Veto im Fall von Gräueltaten

Veto! Mit seinem Einspruch schmettert der Vertreter Russlands im UNO-Sicherheitsrat alle Resolutionen zur Verurteilung von Verbrechen gegen die Menschheit durch Syrien ab. AFP

Die ständigen Mitglieder des UNO-Sicherheitsrats sollen im Fall von Genozid, Verbrechen gegen die Menschheit oder Kriegsverbrechen freiwillig auf ihr Veto verzichten: Dies verlangen immer mehr UNO-Staaten, darunter auch die Schweiz.

Der Konflikt in Syrien ist ein Beispiel für die Lähmung des UNO-Sicherheitsrats. Dieser konnte sich seit Ausbruch der Kämpfe vor fast fünf Jahren bisher nicht auf einen Kurs zur Beendigung des Kriegs einigen. Schätzungen zufolge sind bisher schon mehr als 250’000 Menschen gestorben, Millionen wurden innerhalb des Landes zu Vertriebenen oder sind aus Syrien geflüchtet.

Der Ruf nach einem freiwilligen Verzicht der ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates auf ihr Vetorecht im Fall von schwersten Massenverbrechen standen im Zentrum von zwei Nebenveranstaltungen am Rande der 70. Session der jüngsten Generalversammlung.

Frankreich lancierte zusammen mit Mexiko eine politische Erklärung, in der die ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats aufgefordert werden, ihr Vetorecht nicht einzusetzen, wenn es darum geht, Genozid, Verbrechen gegen die Menschheit oder Kriegsverbrechen zu verhindern oder diesen ein Ende zu setzen.
Und eine überregionale, von der Schweiz koordinierte Gruppe von UNO-Staaten mit dem Namen ACT (Accountability, Coherence, Transparency) präsentierte einen Verhaltenskodex mit ähnlichem Ziel, aber einem breiteren Ansatz.

Der Kodex richtet sich nicht nur an die ständigen Mitglieder, sondern auch an alle nicht-ständigen derzeitigen und künftigen Ratsmitglieder, die sich verpflichten sollen, im Fall von Gräueltaten nicht gegen Resolutionen zu stimmen, mit denen solche Verbrechen verhindert oder beendet werden sollen.

Vetos gegen Syrien-Resolutionen

Im Zusammenhang mit dem Syrien-Konflikt haben Russland und China bisher vier Mal ihr Vetorecht genutzt, um Aktionen des Sicherheitsrates zu blockieren. Drei Mal ging es um Resolutionen, die mit Sanktionen gegen das Regime des syrischen Staatschefs Bashar al-Assad drohten.

Eine weitere Resolution zielte darauf ab, den Konflikt in Syrien zur Einleitung von Ermittlungen wegen möglicher Verbrechen gegen die Menschlichkeit an den Internationalen Strafgerichtshof (ICC) zu überweisen. Die Schweiz hatte sich schon früh darum bemüht, den Syrien-Konflikt an den ICC zu überweisen und diesbezüglich eine Petition lanciert, die im Mai 2013 dem Sicherheitsrat übergeben worden war.

Bisher haben mehr als 75 Staaten aus der ganzen Welt die französisch-mexikanische Erklärung unterschrieben, und 53 Staaten haben den Verhaltenskodex von ACT unterzeichnet. Die Schweiz unterstützt beide Anliegen, wie Aussenminister Didier Burkhalter in New York erklärte.

Keine schnelle Lösung

Es gibt Stimmen, die sagen, solche Bemühungen führten zu nichts, hätten keine Wirkung. Richard Dicker, Direktor des Programms Internationale Justiz bei der Menschenrechts-Organisation Human Rights Watch (HRW), sieht das differenzierter. «Es hängt wirklich davon ab, wie man die Erwartungen kalibriert», erklärte er gegenüber swissinfo.ch. 

«Einerseits kann man fragen: Kann dies eine obstruktive, schamlose Nutzung des Vetos wie im Fall Syrien durch Russland gesehen, schnell beseitigen? Nein, wird es nicht.»  Doch wenn es darum gehe, gegen den Missbrauch des Vetos durch Russland – und in geringeren Masse auch Chinas und der USA – vorzugehen und deren Verhalten zu ändern, müsse man realistisch sein.

Weitere Aktivitäten und Unterstützung für die französisch-mexikanische Initiative und den Verhaltenskodex von ACT würden aber die Kosten für den schamlosen Einsatz des Vetos in Situationen von Gräueltaten erhöhen.  Dass es diese zwei Initiativen gebe, führe dazu, dass es verstärkt einen Kontrapunkt geben werde, wenn ein Veto gegen eine Resolution eingelegt werde, mit der massive Gräueltaten verhindert oder beendet werden sollen.
«Es ist ein wichtiges mittelfristiges Ziel, den Einsatz des Vetos in Fällen solcher Verbrechen einzuschränken», sagte Dicker weiter. Die französisch-mexikanische Initiative und die Bemühungen von ACT könnten sehr wohl dazu beitragen.

Spürbare  Dynamik

Er lehne die zynische Sicht ab, dass diese Initiativen nichts Gutes hervorbringen würden. «Das ist ein sehr enger Blick auf das Potential dieser Bemühungen.»

Dicker erklärte, bei der Präsentation des Verhaltenskodexes hätten weitere Staaten ihre Bereitschaft erklärt, diesen zu unterstützen. «Es gab ein spürbares Gefühl von Dynamik und Engagement.»

«Die Bemühungen von ACT (…) scheinen bei einem weiten Teil der Mitglieder auf Anklang zu stossen.» Dazu beigetragen habe wahrscheinlich die traurige Tatsache, dass der Syrien-Konflikt und das Versagen des Sicherheitsrats zu handeln, sich wirklich in der kollektiven Erinnerung der Staaten eingeprägt habe, die in dem Raum gesessen seien.

Dicker sagte, die Handlungsunfähigkeit des Sicherheitsrats könnte sich in einem gewissen Sinne für die ständigen Mitglieder, die ein Veto genutzt hatten, zu einem Schuss nach hinten entwickelt haben, indem sie «eine breitere Unterstützung für die französisch-mexikanische und die ACT-Initiative ausgelöst» habe.

Der Verhaltenskodex, der unter Ägide Liechtensteins erarbeitet wurde, soll am 23. Oktober 2015 offiziell lanciert werden, also zum 70. Geburtstag der Vereinten Nationen. Es werde interessant sein zu sehen, wie viele Staaten sich bis dann noch auf den Kodex verpflichten würden.

ACT: Rechenschaftspflicht, Kohärenz, Transparenz

Hinter dem Akronym ACT (Accountability, Coherence, Transparency) steht eine überregionale Gruppe von 27 kleinen und mittelgrossen Ländern, die sich darum bemühen, Rechenschaftspflicht, Kohärenz und Transparenz des UNO-Sicherheitsrats zu verbessern.

ACT wurde im Mai 2013 lanciert und konzentriert sich auf Fragen zum Funktionieren und zur Arbeit des Sicherheitsrats nach innen und dessen Beziehungen zu den übrigen UNO-Mitgliedstaaten.

Mit konkreten und pragmatischen Vorschlägen versucht ACT, die Arbeitsmethoden des Sicherheitsrats in seiner heutigen Form zu verbessern und für mehr Transparenz und Inklusion (Einbezug) zu sorgen.

Die umfassende Reform des Sicherheitsrats, bei der es um die Zusammensetzung und Grösse des Gremiums geht, ist nicht Thema der Aktivitäten von ACT.

Die Schweiz ist die Koordinatorin der Staatengruppe. 

Doppelt genäht hält besser

«Wir betrachten den Verhaltenskodex als komplementär zur französisch-mexikanischen Initiative – es sind zwei Spuren auf dem Weg zum selben Ziel, die sich gegenseitig verstärken», sagte Liechtensteins Aussenministerin Aurelia Frick bei der Vorstellung des Dokuments. Sie rief alle Mitgliedstaaten dazu auf, sich auf den Kodex zu verpflichten. 

Genau wie Frankreichs Aussenminister Laurent Fabius alle Mitgliedstaaten aufgerufen hatte, ihre Unterstützung zu zeigen und die politische Erklärung zu unterzeichnen. «Wir hoffen, dass es noch mehr Verpflichtungen geben wird, damit sichergestellt werden kann, dass Situationen wie jene in Syrien, wo massive Gräueltaten geschehen und der UNO-Sicherheitsrat wegen eines Vetos blockiert ist», sich nicht wiederholten, erklärte Fabius vor Medienschaffenden. «Das Veto ist kein Privileg, sondern eine Verantwortung.»

Er verwies darauf, dass Frankreich, eine der fünf Vetomächte, sich bereits verpflichtet habe, das Veto im Fall von massiven Gräueltaten nicht einzusetzen. Und hoffe, dass andere bald folgen würden.
Bisher hat noch keine der anderen Vetomächte – USA, China, Grossbritannien und Russland – die Initiative formell unterstützt. Nach Angaben von Diplomaten signalisierte Grossbritannien aber Unterstützung und die USA können ihr positive Seiten abgewinnen. China und Russland hingegen sollen noch keine Unterstützung angedeutet haben.

Menschenrechts-Organisationen wie Human Rights Watch und Amnesty International, welche die beiden Initiativen unterstützen, fordern schon seit langem, dass der Einsatz des Vetos in Fällen von massiven Gräueltaten eingeschränkt wird. 

Kenneth Roth, der Direktor von Human Rights Watch, der an beiden Veranstaltungen teilgenommen hatte, sagte, das Veto sollte nie dazu «genutzt werden, um einen Verbündeten zu verteidigen, der die Art von Grausamkeiten verübt, wie sie das Assad-Regime heute gegen Zivilisten verübt, die einfach in Gebieten leben, die von der Opposition kontrolliert werden.

«Massenmörder stoppen!»

Der Schweizer Aussenminister Didier Burkhalter bekräftigte, die Schweiz stehe hinter beiden Initiativen. «Wir sehen eine wachsende Unterstützung für das Anliegen. Jedes Jahr ein bisschen mehr.» Es werde aber wohl noch lange dauern, bevor das Ziel – die Unterstützung des Anliegens durch alle fünf ständigen Mitglieder – erreicht werde.

Auf die Frage von swissinfo.ch, ob die Ankündigung Frankreichs, in Zukunft in Situationen von Gräueltaten auf das Veto zu verzichten, allenfalls auch moralischen Druck aufbauen helfe, sagte der Aussenminister: «Ja, das könnte sein. Ich denke aber auch, dass die Diskussion rational bleiben sollte. Was wir brauchen, ist die Einsicht, dass es absolut nicht logisch ist, wenn der Sicherheitsrat, dessen Hauptaufgabe Frieden und Sicherheit ist, Massenmörder nicht stoppt oder zur Verantwortung zieht.»

Es sei schlicht nicht kohärent, Resolutionen zu blockieren statt Massenmörder zu stoppen. Letztlich sei es im Interesse aller, einzusehen, dass der «Sicherheitsrat und seine Rolle, vor allem die Rolle der permanenten fünf Mitglieder, angesichts seiner Lähmung, wie wir sie zum Beispiel im Fall Syrien erleben, von der internationalen Gemeinschaft immer mehr in Frage gestellt wird.»