«Vorläufige Aufnahme»: Nicht-Status spaltet Politik

Das Permis F: Das Instrument der "vorläufigen Aufnahme" hat eine asylpolitische Debatte entfacht. Keystone

Am Ursprung stand der Gedanke, Asylbewerbern, deren Gesuch abgelehnt wurde, einen befristeten Schutz zu garantieren. Dies bis zu einer sicheren Repatriierung. Inzwischen leben aber viele Ausländer lange Jahre als vorläufig Aufgenommene. Über diesen "Nicht-Status" ist jetzt eine politische Debatte ausgebrochen.

Die Zahl der Bootsflüchtlinge, die über das Mittelmeer nach Italien oder Griechenland gelangt sind, hat bereits Anfang Juni, also vor Beginn des eigentlichen Sommers, die Schwelle von 100’000 überschritten. Ein solcher Ansturm ist noch nie verzeichnet worden. Und er betrifft auch die Schweiz. Einerseits als Land, in dem viele Flüchtlinge Asyl beantragen, andererseits als Transitland, um nach Nordeuropa zu gelangen.

Nach Angaben des Staatssekretariats für Migration (SFM) dürften Geflüchtete bis Ende Jahr in der Schweiz 29’000 Asylgesuche einreichen. Das wären 6000 mehr als 2014. Diese hohe Zahl von Gesuchen stellt für das Schweizer Asylwesen eine grosse Herausforderung dar. Die Kantone sind zu mehr Solidarität aufgerufen.

Das bereits angespannte politische Klima in der Asylfrage hat sich angesichts dieser Entwicklung weiter erhitzt. Denn nicht nur die Zahl der Flüchtlinge selbst wächst, sondern gerade auch die Zahl jener Asylbewerber, die das Aufenthaltsrecht für die Schweiz erhalten. Dieses gilt auch für Flüchtlinge, deren Asylanträge abgelehnt worden sind, die aber gleichwohl bleiben dürfen. Zumindest für eine Übergangszeit. Das mag paradox erscheinen. Ist es aber nicht.

Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommene

Das schweizerische Asylrecht kennt einerseits die Anerkennung einer asylsuchenden Person als FlüchtlingExterner Link. Andererseits gibt es die vorläufige Aufnahme nach einem negativen Asylentscheid der Schweizer Behörden. Dabei wird auf den Vollzug einer Wegweisung des nicht als Flüchtling anerkannten Ausländers bis auf weiteres verzichtet. Dies ist der Fall, wenn eine Person durch eine Repatriierung ins Heimatland an Leib und Leben gefährdet ist.

Gemäss dem Asylgesetz sind «Flüchtlinge Personen, die in ihrem Heimatstaat oder im Land, in dem sie zuletzt wohnten, wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Anschauungen ernsthaften Nachteilen ausgesetzt sind oder begründete Furcht haben, solchen Nachteilen ausgesetzt zu werden.”  

Der Grund: Asylbewerber erhalten die Anerkennung als Flüchtling nur, wenn sie nachweisen können, dass sie individuell verfolgt worden sind. Das gilt auch für alle Flüchtlinge aus Kriegsgebieten wie Syrien, aus Diktaturen wie Eritrea oder aus gescheiterten Staaten wie Somalia. So will es die Konvention von Genf. Wenn aber eine Repatriierung von nicht anerkannten Asylbewerbern deren Leben in Gefahr bringt, kann gemäss internationalen Normen eine solche ausgesetzt werden.

Die Schweiz anerkennt diesen Umstand und bietet solchen Flüchtlingen vorübergehenden Schutz, auch wenn ihr Asylgesuch offiziell abgelehnt wurde. Sie erhalten den «Ausweis F» für vorläufig aufgenommene Ausländer. In den letzten Jahren stellten die Behörden immer häufiger solche Bewilligungen aus. 

Vom Krieg zum Langfrist-Konflikt

Die «Bewilligung F» wurde 1987 eingeführt. Sie war damals als Schutz für Flüchtlinge gedacht, die in Erwartung ihrer Rückführung kurzfristig Schutz benötigen. «Ende der 1990er Jahre nutzten viele Kosovaren diesen Status, bevor sie nach dem Ende des Krieges im ehemaligen Jugoslawien in ihr Heimatland zurückkehrten», sagt Etienne Piguet, Professor für Geografie an der Universität Neuenburg und Vizepräsident der Eidgenössischen Kommission für Migrationsfragen (EKM). Doch mittlerweile dauerten die Konflikte in vielen Ländern immer länger und die Verhältnisse entwickelten sich zusehends komplex. Auch die Typologie der Migranten habe sich grundlegend verändert.

Gemäss Piguet bleiben inzwischen viele Ausländer, die über den Status F als vorläufig aufgenommene Ausländer verfügen, ihr ganzes Leben lang in der Schweiz. Doch diese Bewilligung erlaube ihnen nicht, sich wirklich in die Gesellschaft zu integrieren.

Im Gegensatz zu anderen europäischen Ländern verfügen die vorläufig aufgenommenen Ausländer nicht über die gleichen Rechte wie anerkannte Flüchtlinge. Obwohl es ihnen gemäss Gesetz erlaubt ist zu arbeiten, ist der Zugang zum Arbeitsmarkt in der Praxis voller Hürden. Berufsabschlüsse und Diplome werden nicht anerkannt, das Aufenthaltsrecht gilt nur für einen bestimmten Kanton und viele Arbeitgeber schrecken bei der Formulierung «vorläufig Aufgenommene» vor einer Anstellung zurück.

Wer eine Arbeit findet, muss zudem bis zu 10 Prozent seines Lohns an Steuern bezahlen, während die anderen «provisorisch Aufgenommenen» gänzlich von der Sozialhilfe unterstützt werden. Diese Ansätze liegen in vielen Kantonen allerdings unterhalb jenen, die für Schweizer, EU-Bürger oder anerkannte Flüchtlinge gelten.

Mindestens fünf Jahre Schattendasein

Denise Efionayi-Mäder, Vizedirektorin des Forums für Migrations– und Bevölkerungsstudien (SFM) der Universität Neuenburg, sieht darin einen Teufelskreis: «Durch das geltende System werden die vorläufig Aufgenommenen an den Rand der Gesellschaft gedrängt. Das Gesetz erlaubt es, frühestens fünf Jahre nach Einreise bei der Ausländerbehörde des Wohnkantons ein Gesuch um Umwandlung einer F-Bewilligung in einen B-Ausweis (befristete Aufenthaltsbewilligung) zu beantragen. Doch die Kriterien sind äusserst streng und in vielen Kantonen ist finanzielle Unabhängigkeit eine notwendige Voraussetzung für diese Umwandlung. Doch die Mehrheit dieser vorläufig Aufgenommenen hat Mühe, eine Arbeit zu finden. Daher bleiben sie häufig über Jahre oder sogar Jahrzehnte in diesem Status.»

Ende Mai verfügten in der Schweiz 31’000 Personen über eine Bewilligung F. Über diese Menschen wusste man wenig bis gar nichts, zumindest bis zum Dezember 2014. Damals erschien erstmals eine Studie, die Denise Efionayi-Mäder gemeinsam mit Didier Ruedin im Auftrag der Eidgenössischen Migrationskommission verfasst hat. «Mich hat vor allem das Alter dieser Menschen erstaunt: Im Mittel sind sie erst 20 Jahre alt, auch viele Kinder sind darunter, die unter schwierigen Bedingungen aufwachsen müssen”, so Denise Efionayi-Mäder.

Die Studie zeigt auf, dass die Laufzeit von F-Bewilligungen vor einer Umwandlung in einer B-Aufenthaltsbewilligung oder bis zu einer Repatriierung immer länger wird. Im Mittel beträgt sie drei Jahre. Die Hälfte der insgesamt 31’000 vorläufig Aufgenommenen hält sich aber schon länger als sieben Jahre in der Schweiz auf, 12 Prozent sogar mehr als 16 Jahre.

Die Probleme rund um den Status der vorläufig Aufgenommenen werden immer wieder diskutiert und sind in jüngster Zeit erneut in den Mittelpunkt der politischen Debatte gerückt. Rechte Parteien wie die Schweizerische Volkspartei (SVP) sind der Ansicht, dass die Bewilligung F viel zu grosszügig vergeben werde, vor allem an Personen aus Eritrea und Sri Lanka. Stattdessen müsste systematisch repatriiert werden.

«Der Ausweis F muss abgeschafft werden, weil es sich in Wahrheit um eine verdeckte Aufenthaltserlaubnis handelt”, fordert der Bündner SVP-Nationalrat Heinz Brand, der auch Promotor einer parlamentarischen Initiative für eine Verschärfung des Asylrechts ist. Die Schweiz garantiere Schutz für alle Personen, die wirklich verfolgt seien. Doch die Schweiz sei zu klein, um alle Gesuchsteller aufzunehmen. 

Nothilfe

Asylsuchende mit rechtskräftigem Nichteintretens-Entscheid (keine Anerkennung als Asylbewerber) müssen innerhalb einer kurzen Ausreisefrist die Schweiz verlassen. Ihr weiterer Aufenthalt im Land ist illegal. Sie haben kein Anrecht auf Sozialhilfe.

Auf Grundlage des Artikels 12 der Bundesverfassung erhalten sie nur noch NothilfeExterner Link (Unterkunft, Essen, Kleidung und medizinische Hilfe) durch den Sozialdienst oder das Migrationsamt des jeweiligen Kantons. Diese Hilfe schwankt zwischen 6,50 Franken und 12 Franken pro Tag und wird zumeist in Form von Gutscheinen vergeben. Ziel dieser Massnahme ist es, die Migranten dazu zu ermuntern, die Schweiz so schnell wie möglich zu verlassen.

Heinz Brand hält es zudem für falsch, die Integration abgelehnter Gesuchsteller zu fördern. Auch die Schlussfolgerungen des Berichts der Universität Neuenburg teilt er nicht: «Diesen Leuten fehlt nicht die Arbeit, sondern sie haben keine Lust zu arbeiten. Die Sozialhilfe ist zu grosszügig und müsste auf Nothilfe beschränkt werden», sagt Brand.

Genau umgekehrt sieht es die sozialdemokratische Nationalrätin Cesla Amarelle. Ihrer Meinung nach wird das Thema der vorläufigen Aufnahme für politische Zwecke instrumentalisiert: «Die SVP spricht von Missbrauch, aber wenn der Anteil der vorläufig Aufgenommenen zunimmt, liegt es genau an der Politik dieser Partei. Bei der letzten Asylgesetzrevision 2013 wurde auf Antrag der SVP die Desertion als Grund für die Gewährung von Asyl gestrichen. Daher erhalten viele Eritreer den Status der vorläufigen Aufnahme. So bleiben sie ebenfalls in der Schweiz, aber unter prekäreren Bedingungen.»

Für Cesla Amarelle liegt es auf der Hand, dass eine Repatriierung für die Mehrheit dieser Personen innert kürzerer Frist nicht möglich sein wird. Sie wünscht sich daher, dass diese mehr Rechte erhalten und sich einfacher integrieren können: «Der Wunsch, dass alle Flüchtlinge repatriiert werden sollen, ist politisch nachvollziehbar, aber in der Praxis undurchführbar. Nicht einmal dem ehemaligen SVP-Bundesrat Christoph Blocher ist es gelungen, nach Eritrea zu reisen. Er kam nur bis Äthiopien. Und nun sollen die Eritreer in diesen Staat repatriiert werden, der eine der übelsten Diktaturen auf der Welt hat? Das ist doch absurd!”

Auf Grundlage der Studie der Universität Neuenburg hat die Eidgenössische Kommission für Migrationsfragen im Dezember 2014 vorgeschlagen, einen neuen komplementären Schutzstatus für VertriebeneExterner Link einzuführen. Damit soll die Schweiz den Schutzbedürfnissen dieser Vertriebenen besser gerecht werden. Nach maximal sechs Jahren würden diese Ausländer automatisch eine Aufenthaltsbewilligung erhalten.

EKM-Vizepräsident Etienne Piguet präzisiert aber, dass es nicht darum gehe, anerkannte Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommene gleich zu stellen: «In den ersten Jahren muss die Pflicht zu einer Repatriierung bestehen bleiben.»

Rechte gegen Komplementärstatus

Die SVP lehnt diesen Vorschlag der EKM allerdings entschieden ab, «weil die Schweiz dann noch attraktiver würde.» Anders gesagt: Die SVP befürchtet einen Boomerang-Effekt. Etienne Piguet widerspricht dieser These: «Das Versprechen einer Aufenthaltsbewilligung nach sechs Jahren Aufenthalt in der Schweiz stellt keinen ausreichenden Anreiz dar. Unterschiedliche Studien zeigen zudem auf, dass diese Kriterien für die Asylbewerber selbst nicht entscheidend sind in Bezug auf die Frage, in welchem Land sie einen Asylantrag stellen.»

In jedem Fall wird das Dossier «vorläufige Aufnahme” die Parlamentarier in Kürze erneut beschäftigten. Die von Cesla Amarelle präsidierte staatspolitische Kommission des Nationalrats hat beantragt, den Status der vorläufigen Aufnahme zu überarbeiten. Mit der Stellungnahme der Regierung (Bundesrat) wird spätestens bis Ende Jahr gerechnet. Es wird dann Aufgabe des neuen, im Oktober gewählten Parlamentes sein, die offenen Fragen rund um die vorläufige Aufnahme von Ausländern zu klären. 

(Übertragung aus dem Franzosischen: Renat Kuenzi)