Warum ist der globale Migrationspakt nötig?

Ein honduranisches Kind weint, während seine Mutter am 12. Juni 2018 in McAllen, Texas, nahe der US-mexikanischen Grenze durchsucht wird. Die beiden gehörten zu einer Gruppe von Einwanderern, die mit einem Schlauchboot aus Mexiko über den Rio Grande gefahren waren. John Moore/Getty Images/AFP

Die UNO-Mitgliedstaaten treffen sich am Montag in Marokko, um ein internationales Abkommen zu verabschieden, das einen besseren, stärker koordinierten Ansatz zur Migrationsfrage verspricht. Warum braucht es einen solchen Migrationspakt? Warum ist er derart umstritten, und warum nimmt die Schweiz, die das Abkommen mitgestaltet hat, nicht teil? 

Am 10. Und 11. Dezember treffen sich Staats- und Regierungschefs in Marrakesch, um öffentlich ihre Verpflichtung zum Globalen Pakt für eine sichere, geordnete und reguläre MigrationExterner Link (Migrationspakt) zu bestätigen. Das multilaterale AbkommenExterner Link wurde Anfang des Jahres unter der Schirmherrschaft der Vereinten Nationen (UNO) abgeschlossen.

Das 31-seitige Dokument, die RegierungskonferenzExterner Link und die feierliche Verabschiedung werden den Höhepunkt markieren von fast zwei Jahren intensiver Verhandlungen. Mit dabei waren Staaten, Mitglieder aus der Zivilgesellschaft und des privaten Sektors. Unterstützt wurden sie von den beiden Botschaftern Juan José Gomez Comacho (Mexiko) und Jürg Lauber (Schweiz).

Warum ein solcher Pakt?

Laut Zahlen der UNO sind heute weltweit mehr als 258 Millionen Menschen MigrantenExterner Link. Durch die Globalisierung, die Erleichterung der Kommunikation, des Verkehrs und des Handels wie auch die zunehmende Schere zwischen Armen und Reichen, demografische Ungleichgewichte und den Klimawandel wird erwartet, dass diese Zahl wächst.

Die Migration bietet laut der UNO enorme Möglichkeiten und Vorteile für Migranten, ihre Gastländer und Herkunftsorte. Wenn aber die Migration schlecht organisiert sei, könne sie zu grossen Problemen führen, weshalb sie sicherer, geordneter und regulierter werden müsse.

Das Abkommen hatte 2015 nach der Migrationskrise in Europa an Fahrt aufgenommen, bei welcher der grösste Zustrom von Flüchtlingen und Migranten seit dem Zweiten Weltkrieg verzeichnet worden war.

Er entstand aus früheren Menschenrechts- und Entwicklungsverträgen sowie Initiativen wie dem Globalen Forum für Migration und EntwicklungExterner Link und geht auf ein politisches Engagement zurück, das als «New York Declaration for Refugees and Migrants»Externer Link bekannt ist. Diese Erklärung wurde von der 193 Mitglieder zählenden UNO-Generalversammlung 2016 einstimmig angenommen.

Anzahl der internationalen Migranten im Jahr 2017 nach Hauptziel- und Hauptherkunftsregion. UN Desa

Was sind die Ziele des Pakts?

Migration und die Schweiz

Rund ein Viertel der 8,4 Millionen Einwohnerinnen und Einwohner der Schweiz verfügt über einen ausländischen Pass. Die meisten stammen aus Europa.

Der Anteil der Schweizerinnen und Schweizer mit ausländischen Wurzeln ist im vergangenen Jahr leicht auf 37,2% gestiegen. Dies betrifft alle (Ausländer, eingebürgerte Schweizer sowie Schweizer bei Geburt), deren Eltern beide im Ausland geboren wurden.

Letztes Jahr lag die Nettozuwanderung aus der Europäischen Union in die Schweiz bei rund 34’000 Personen und damit unter Rekordjahren wie 2013, als 66’000 Menschen mehr aus der EU kamen als die Schweiz verliessen.

Die Staaten ratifizieren keinen verbindlichen globalen Vertrag. Der Migrationspakt ist ein unverbindliches multilaterales Kooperationsinstrument, das darauf abzielt, gemeinsame Grundsätze und Leitlinien für eine geordnete Migration festzulegen und so unregelmässige Migrationsströme zu reduzieren.

Der Pakt wurde nach langem Studium von Migrationsdaten und einem detaillierten Konsultationsverfahren ausgearbeitet. Er beinhaltet zehn Leitprinzipien und 23 Ziele. Für jedes gibt es eine lange Liste möglicher freiwilliger Aktionen, aus der die Staaten auswählen können.

Darunter finden sich Präventionsmassnahmen gegen die Triebfedern der Migration, Bekämpfung des Menschenhandels, Grenzschutz und erleichterte Rückkehr. Zudem fokussiert der Pakt auf Lösungen und bewährte Verfahren zur Erleichterung der regulären Migration.

«Die Stärke des Migrationspakts ist, dass er ein sehr umfassendes und ausgewogenes Dokument ist, das sowohl die ernsthaften legitimen Anliegen derjenigen berücksichtigt, welche die Grenzen kontrollieren wollen, als auch die Rechte der Migranten», sagt Walter Kälin, Professor für Völkerrecht an der Universität Bern, gegenüber swissinfo.ch.

Für Vincent Chetail, Direktor des Global Migration Centre am Genfer Graduate Institute, schafft der Pakt keine neuen Regeln, sondern formuliert existierende neu. Und auch wenn er freiwillig ist, glaubt Chetail, dass der Migrationspakt einen Unterschied machen kann.

«Es wird ein Nachfass- und Überprüfungsprozess eingerichtet, um die Umsetzung des Pakts zu bewerten. Auch wenn er nicht rechtsverbindlich ist, wird sich die UNO-Generalversammlung alle vier Jahre treffen, um die Umsetzung zu überprüfen. Auf dem Papier wird stark davon ausgegangen, dass diese Verpflichtungen von den Staaten ernst genommen und umgesetzt werden», sagt Chetail.

Wer ist dafür, wer dagegen?

192 Mitgliedstaaten haben im Juli anlässlich der UNO-GeneralversammlungExterner Link von vergangenem Juli das Dokument anerkannt, darunter auch die Schweiz. Nicht aber die USA, die sich letztes Jahr zurückzogen mit der Begründung, das Thema sei «einfach nicht mit der Souveränität der USA vereinbar».

Seither haben im Vorfeld der Konferenz einige weitere Nationen den Vertrag abgelehnt, andere zögern noch. Zu denjenigen, die sich zurückgezogen haben, gehören Israel, Australien, Österreich, Polen, Bulgarien, die Tschechische Republik, Ungarn und die Dominikanische Republik.

Die österreichische Regierung beispielsweise befürchtet, dass eine Unterzeichnung zur Anerkennung eines «Menschenrechts auf Migration» führen könnte. Italien, dessen Regierung mit ihrer harten Linie gegenüber der Migration für Schlagzeilen sorgt, wird entscheiden, ob es das Abkommen unterstützt, nachdem sein Parlament es geprüft hat.

Die UNO-Sonderbeauftragte für Internationale MigrationExterner Link, Louise Arbour, und andere Befürworter des Migrationspakts bleiben trotz dieser Rückzieher zuversichtlich. Arbour erwartet «eine sehr grosse Beteiligung» in Marrakesch, die Schritte zur Ablehnung des Pakts dagegen seien «bedauerlich» und «falsch». Sie betonte, der Migrationspakt habe keinen Einfluss auf die Souveränität der Staaten, ihre Grenzen zu kontrollieren, sondern versuche einfach, Ordnung in den grenzüberschreitenden Verkehr zu bringen.

«Er ist in keinem möglichen Sinn eine Verletzung der staatlichen Souveränität – er ist rechtlich nicht verbindlich, er ist ein Rahmen für die Zusammenarbeit», sagte Arbour und verglich den Pakt mit den 17 UNO-Zielen für nachhaltige Entwicklung für 2030.

Der ehemalige Schweizer Staatssekretär Peter Maurer, der Präsident des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz (IKRK) und frühere Schweizer Staatssekretär [Stellvertreter des Aussenministers], bezeichnet den Migrationspakt als guten Kompromiss. Er glaubt, dass er von 160 bis 180 Staaten unterzeichnet werden wird.

Was ist die Schweizer Position?

Ironischerweise wurde das Dokument, an dem Schweizer Diplomaten mitgearbeitet haben, im Inland zu einer heissen Kartoffel. An der UNO-Generalversammlung im September hatte Bundespräsident Alain Berset dem Pakt seinen persönlichen Segen gegeben. Am 10. Oktober folgte ihm der Bundesrat (Landesregierung) und gab dem Abkommen grünes Licht. «Die Leitprinzipien und Ziele entsprechen voll und ganz der Migrationspolitik der Schweiz», so die Regierung.

Doch weil es zunehmenden Widerstand von Politikern aus Mitte- und Rechtsparteien der Schweiz gab, zögerte diese, dem Geschäft ihre volle Unterstützung zu geben. Angeführt durch den Aussenminister Ignazio Cassis entschied der Bundesrat, das Parlament zum Abkommen zu befragen.

Einen Monat nach dem grünen Licht gab die Regierung bekannt, nicht am Treffen in Marrakesch teilzunehmen, weil man sich entschlossen habe, die Verabschiedung auf Eis zu legen, bis das Schweizer Parlament das Thema diskutiert habe.

Am 29. November stimmte der Ständerat dafür, dem Parlament das letzte Wort über den Pakt zu geben. Der Nationalrat befasste sich am 6. Dezember mit dem Migrationspakt, konnte sich aber nicht zu einem Entscheid durchringen. Die Debatte wird morgen, Dienstag, fortgesetzt.

Was sagen die Schweizer Parteien und andere Beobachter?

Rechts- und Mitte-Rechts-Parteien befürchten, der Pakt könnte die Grenze zwischen legaler und illegaler Migration verwischen und die Souveränität der Länder untergraben. Allen voran die rechtskonservative Schweizerische Volkspartei (SVP), die im September erklärte, der Migrationspakt sei «nicht vereinbar mit der eigenständigen Steuerung der Zuwanderung». Die Partei warnte, es sei nur eine Frage der Zeit, «bis auch dieser Pakt zum internationalen Recht gehören und rechtlich gar unserer Bundesverfassung vorgehen wird». Die Regierung solle ihn deshalb ablehnen.

Die Freisinnig-Demokratische Partei (FDP.Die Liberalen, Mitte-Rechts) gab zu bedenken, obwohl der Pakt rechtlich nicht bindend ist, sei «aufgrund der politischen Implikationen Sorgfalt geboten». Die Partei lobte Cassis (der Parteimitglied ist), dass er das Parlament mehr in die Aussenpolitik einbezogen habe und «sein Motto, ‹Aussenpolitik ist Innenpolitik› umgesetzt habe».

Für Christian Levrat, Präsident der Sozialdemokratischen Partei (SP, Links), ist die Verzögerung der Schweiz bei der Unterzeichnung des Pakts ein «politischer Fehler». Dies sowohl aussenpolitisch, indem man sich mit Länden wie Ungarn und den USA ins gleiche Boot gesetzt habe, wie auch innenpolitisch, weil man «sich der Schweizerischen Volkspartei und dem Druck, den sie ausgeübt hat, gebeugt hat».

Laut der Eidgenössischen Migrationskommission (EKM) , einem 30-köpfigen ausserparlamentarische Gremium, das die Regierung in Migrationsfragen berät, ist die Schweizer Übernahme des Pakts nicht nur wünschenswert, sondern auch «notwendig».

Die Regierung betont weiterhin, dass der Migrationspakt im Interesse der Schweiz sei, und sie hat eine Schweizer Annahme nicht ausgeschlossen, die laut dem Schweizer Aussenminister später stattfinden könnte.

(Übertragung aus dem Englischen: Christian Raaflaub)