Wozu dient ein Waffenhandels-Vertrag?

Rebellengruppen werden oft direkt oder indirekt durch die wichtigsten Waffenproduzenten bewaffnet. Reuters

Die erste Vertragsstaaten-Konferenz des Waffenhandels-Vertrags findet Ende August in Mexiko statt. Die Schweiz hofft, dass Genf als Sitz des Sekretariats bestimmt wird. Wozu dient der Vertrag, wenn beispielsweise im Nahen Osten Staaten andere Staaten bewaffnen und Rebellengruppen schwere Verstösse gegen die Zivilbevölkerung begehen?

«Zum ersten Mal verpflichtet ein internationales, rechtlich verbindliches Instrument jene Staaten, die Waffen exportieren, zu einer Lagebeurteilung, bevor die Exporte bewilligt werden. Dabei muss eine Reihe von Kriterien eingehalten werden, die in dem Abkommen, dem WaffenhandelsvertragExterner Link (ATT), festgelegt sind», erklärt Marc Finaud, Abrüstungsexperte im Zentrum für SicherheitspolitikExterner Link (GCSP), einer der zahlreichenExterner Link Institutionen, die sich in Genf mit Frieden, Sicherheit und Abrüstung befassen.

Diese Kriterien fussen namentlich auf dem humanitären Völkerrecht (Genfer Konventionen), der Charta der Vereinten Nationen und der universellen Erklärung der Menschenrechte. Ziel ist es, die Akteure des legalen Waffenhandels zu einem verantwortungsvollen Handeln zu bringen und den illegalen Waffenhandel zu unterbinden, egal ob es um Terrorgruppen oder organisierte Kriminalität geht.

Blühender Markt

Der bisher von 130 Ländern unterzeichnete und von 72 davon bereits ratifizierte Vertrag soll einem blühenden Markt einen Rahmen setzen: Der internationale Waffenhandel schwanktExterner Link seit 2009 zwischen 30 und 40 Milliarden Dollar pro Jahr, während die weltweiten Militärausgaben seit 2009 etwa bei 1700 Milliarden Dollar pro Jahr, oder anders gesagt bei 2,6% des weltweiten BruttosozialproduktsExterner Link liegen.

«Unter den wichtigsten Kunden der WaffenexporteureExterner Link finden sich Länder im Nahen Osten, einer Konfliktregion, der es nicht an Ressourcen fehlt», erklärt Finaud.

«Doch der Trend der vergangenen Jahre verlagerte die Achse des Handels in Richtung Asien. Im Verlauf von fünf Jahren übernahm dieser Kontinent den Platz des Nahen Ostens als führende Importzone. Dies lässt sich mit den Spannungen aufgrund zahlreicher Grenzkonflikte erklären (vor allem zwischen China und gewissen Nachbarn, die sich Sorgen über die Gebietsansprüche des Reichs der Mitte im Chinesischen Meer machen, N.d.R.)», fügt der ehemalige französische Diplomat hinzu.

Kann man von einem Wettrüsten sprechen? Teilweise, meint Finaud: «Es gibt ein Rennen unter den Exporteuren. Man schenkt sich nichts. Verzichtet ein Land auf den Verkauf einer bestimmten Waffe, springt ein anderes ein. Daher ist es wichtig, die Akteure dieses Handels dazu zu bringen, dass sie sich bei ihren Geschäften verantwortungsvoll verhalten», sagt der Experte weiter.

In der Tat geht es bei diesem internationalen Abkommen nicht in erster Linie darum, den Verkauf von Waffen zu reduzieren, sondern darum, striktere Bedingungen zur Erteilung von Exportlizenzen zu definieren, indem man sich auch die Mittel gibt, die Einhaltung dieser Regeln zu überprüfen.

Die hauptsächliche Stärke des ATT ist, dass er in einem Handel, der Schatten oder Undurchsichtigkeit vorzieht, für eine gewisse Transparenz sorgen will. Doch dazu darf sich die Substanz des Abkommens bei den kommenden Verhandlungen über die Umsetzung und Funktionsweise des ATT nicht in Luft auflösen. Das ist die Herausforderung, um die es bei der ersten Konferenz der Vertragsstaaten geht, die vom 24. bis 27. August in Cancún (Mexiko) stattfinden wird.

«Länder, die Transparenz befürworten, gehen mit jenen Kompromisse ein, die den Geltungsbereich des Vertrags einschränken wollen.» Alain Bovard, Menschenrechts-Aktivist

Warnung vor Verwässerung

Nichtregierungs-Organisationen wie Amnesty International (AI) sind besorgtExterner Link, wie Alain Bovard von der Schweizer Sektion von AI unterstreicht: «WirExterner Link haben während 20 Jahren für diesen Vertrag gekämpft, damit er für alle Waffentransfers Transparenz nach sich zieht. Doch nun sieht man, dass Länder, die diese Transparenz befürworten, mit jenen Kompromisse eingehen, die den Geltungsbereich des Vertrags einschränken wollen, mit Staaten also, die den Vertrag unterzeichnet haben, damit sie später dessen Geltungsbereich einschränken können.»

Der Menschenrechts-Aktivist präzisiert seine Ausführungen: «Dänemark reichte einen Vorschlag ein für eine vollständige Partizipation der NGO. Der Vorschlag wird von mehreren afrikanischen Ländern unterstützt. Doch Länder wie Frankreich oder Deutschland sind klar dagegen. Grossbritannien war das erste europäische Land, welches das Prinzip dieses Abkommens unterstützt hatte. Was die Unterstützung weiterer Staaten beschleunigt hatte. Doch die Mehrheitsverhältnisse in dem Land haben sich geändert, die aktuelle Regierung verfolgt bei dem Thema eine zurückhaltendere Position.»

Erwin Bollinger, Leiter der Schweizer Delegation für die Konferenz in Cancún, sieht die Dinge anders: «Jene Staaten, die den Vertrag unterzeichnet haben, wollten ihn absolut. Die Widerspenstigen sind jene, die ihn nicht unterzeichnet haben.»

Der grösste Waffenexporteur – mit mehr als der Hälfte aller Verkäufe weltweit – sind die USA. Sie haben das Abkommen unterzeichnet, aber noch nicht ratifiziert. «Washington wird den Vertrag dennoch berücksichtigen müssen», sagt Bollinger, verantwortlich für die Koordination der ExportkontrollenExterner Link und Sanktionen beim Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco).

«Für Russland und China ist die Zeit für eine Unterzeichnung noch nicht gekommen. Aber die Tatsache, dass andere grosse Exportstaaten wie Deutschland, Frankreich und Grossbritannien dem Abkommen beitraten, wird diesem eine solide Basis geben und wahrscheinlich auch Staaten wie Russland beeinflussen, sich den grundsätzlichen Verpflichtungen des Abkommens – mindestens teilweise – ebenfalls anzupassen.»

«Der Vertrag verbietet den Export in Regionen, wo die Waffen für Kriegsverbrechen eingesetzt werden könnten.» Marc Finaud, Abrüstungsexperte

Und welchen Ansatz verfolgt die Schweiz, die den Vertrag im Januar 2015 ratifiziertExterner Link hat? «Wir sind für einen offenen Ansatz, auch was die Zivilgesellschaft und andere Beobachter wie internationale und regionale Organisationen betrifft. Andere Länder ziehen jedoch vor, dass gewisse heikle Diskussionen nicht ohne weiteres öffentlich sein sollten, da sonst das Risiko bestehe, dass gewisse Länder nicht auf Transparenz setzen würden. Die Schweiz wird sich aber für eine möglichst offene Lösung einsetzen», versichert Bollinger.

Ungewisse Wirkung

Die Geschichte der jüngsten Vergangenheit ist geprägt von schweren Gräueltaten, begangen von Rebellengruppen, die direkt oder indirekt durch die wichtigsten Waffenproduzenten bewaffnet wurden, sowohl im Nahen Osten als auch in Afrika.

Wird der ATT diese Situation verändern? Finaud will daran glauben: «Der Vertrag verbietet den Export in Regionen, wo die Waffen für Kriegsverbrechen eingesetzt werden könnten. Exportländer und Mittelsmänner sind verpflichtet, sich über die Lage zu informieren. Und die Zivilgesellschaft wird wachsam sein und eine Rolle als Aufpasserin zu spielen haben.»

Nichts sei weniger sicher, entgegnet Bovard. «Das Problem ist, zu wissen, welche Daten die Vertragsstaaten obligatorisch werden öffentlich machen und welche nur auf freiwilliger Basis geliefert werden müssen. Zahlreiche Staaten wollen nur minimale Daten veröffentlichen. Damit wird die gesamte Transparenz, auf die der Vertrag abzielt, in Frage gestellt.»

Kommt das Sekretariat nach Genf?

Die Konferenz in Cancún wird auch entscheiden, in welcher Stadt das Sekretariat des Waffenhandelsvertrags seinen Sitz haben wird. Drei Städte liegen im Rennen: Genf, Wien und Port of Spain (Trinidad und Tobago).

Gemäss Erwin Bollinger, Chef der Schweizer Delegation, geniesst Port of Spain am meisten Unterstützung. Diese kommt vor allem von Ländern Lateinamerikas. Genf erhält Unterstützung aus verschiedenen Regionen, vor allem aus Afrika.

Was für Genf spricht: Die Stadt hat die meisten diplomatischen Missionen und eine Reihe von NGO, Denkfabriken und UNO-Institutionen, die sich mit Abrüstungs-Fragen befassen. Das erleichtert Synergien und ermöglicht eine Senkung der Kosten für das Sekretariat.

Dazu kommen das Internationale Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) und, dank dem Sitz der Welthandels-Organisation (WTO) in der Stadt, auch Kompetenz im Bereich von Handelsfragen. Zudem hat die UNO-Abrüstungskonferenz ihren Sitz in Genf.

Der ATT ist ein Vertrag, der viele Bereiche berührt und über das Thema Abrüstung im strikten Sinne hinausgeht. Der Vertrag betrachtet Waffenhandel als legitim, will aber dessen illegale Dimension bekämpfen. Die verschiedenen Aspekte des ATT sprechen nach Ansicht von Bollinger für Genf als Sitz des Sekretariats.

Doch auch Wien, die andere UNO-Stadt im Rennen, hat nach Ansicht von Beobachtern ihre Trümpfe: Besonders die Internationale Atomenergie-Agentur (IAEA), die auf einem Abkommen fusst, das im Geiste verwandt ist mit jenem des ATT.

(Übertragung aus dem Französischen: Rita Emch)