Die Rückgabe gestohlener Staatsgelder ist ein heilender Akt

Die Schweiz zahlt beschlagnahmte Korruptionsgelder via Entwicklungshilfe an beraubte Länder zurück. In einem Gastbeitrag wehrt sich Asset-Recovery-Spezialist Oscar Solorzano gegen den Vorwurf, dieses Vorgehen sei paternalistisch.

Um zu verhindern, dass beschlagnahmte Diktatorengelder erneut in der Korruption versickern, zahlt die Schweiz die Mittel via Hilfsprojekte an die betroffenen Länder zurück. Dafür wird die Schweiz zuweilen als «paternalistisch» kritisiert: Statt das Geld einfach in die Steuerkasse des betroffenen Landes einzuzahlen, verfolgt die Schweiz Entwicklungsziele, wie kürzlich in einem Artikel von Sibilla Bondolfi dargelegt. Der Spezialist für solche Rückführungen, Oscar Solorzano, nimmt in einem Gastbeitrag Stellung.

Der Schweiz wird ein «paternalistischer» Ansatz bei der Rückführung von ausländischen Korruptionsgeldern vorgeworfen.

Diese Kritik stützt sich auf ein vereinfachtes und irreführendes Narrativ, wie die «typische» internationale Rückführung (Asset Recovery) funktioniert. Es lautet wie folgt:

Ein skrupelloser Politiker in einem Entwicklungsland stiehlt Geld aus den öffentlichen Kassen und versteckt es auf Konten in einem internationalen Finanzzentrum [wie der Schweiz]. Es sind jeweils Villen, Yachten, Bankkonten, Luxusautos und andere Extravaganzen im Spiel. Die Gelder werden entdeckt und in die Staatskasse zurückgeführt.

Mehrere beispielhafte Fälle haben sich tatsächlich teilweise gemäss diesem Narrativ abgespielt, unter anderen Marcos (Philippinen), Abacha (Nigeria) und Fujimori (Peru).

Aber das Leben und die Gesetze sind komplizierter.

Erstens ist Asset Recovery ein sich schnell entwickelndes Feld mit erheblichen zeitlichen und geografischen Unterschieden.

Die Pflicht zur Rückführung gestohlener Vermögenswerte ist als Grundprinzip im Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Korruption verankert. Doch das Abkommen legt nur wenige Grundregeln fest.

Vorgesehen ist beispielsweise, dass die Staaten im Einzelfall freiwillig Vereinbarungen über die Verwendung der beschlagnahmten Gelder treffen können. Damit überlässt das Uno-Abkommen den involvierten Staaten einen erheblichen Ermessensspielraum, selbst Bedingungen für die Rückführung zu vereinbaren. Insofern ist die Frage, wie eine «normale» Rückführung erfolgt, etwa ähnlich sinnvoll wie die Frage, wie «normale» Kleidung aussieht.

Die UN-Konvention gegen Korruption macht zwei wichtige Unterscheidungen, die einen Einfluss auf den Rückgabeprozess haben: Erstens spielt es eine Rolle, ob die Justiz des Opferstaates eine definitive Beschlagnahmung der Gelder verfügt oder ob der Staat, in dem die illegalen Gelder gefunden wurden, auf das Erfordernis einer definitiven Einziehungsverfügung zur Rückgabe der illegalen Vermögenswerte verzichtet.

Zweitens wird unterschieden, ob es sich bei den zurückzugebenden Vermögenswerten um Erlöse aus Veruntreuung oder anderen Formen von Korruption handelt. Handelt es sich bei den Mitteln um veruntreute öffentliche Gelder, so hat der Opferstaat einen absoluten Anspruch auf Rückerstattung. Bei allen anderen Delikten hängt die Rückgabe von der Fähigkeit des Opferstaates ab, den Sachverhalt aufzuklären, was bei internationalen Korruptions- und Geldwäschesystemen oft eine Herausforderung darstellt.

Das zweite wichtige Merkmal von Asset Recovery besteht darin, dass Opferstaaten als Partner auf Augenhöhe behandelt werden. Dies geschieht durch Dialog und Kooperation. Bei der Rückführung von Vermögenswerten geht es nicht einfach darum, dass ein mächtiger Finanzplatz einem Opferstaat Geld zurückgibt. Vielmehr geht es für mich um einen Akt der Zusammenarbeit, bei dem alle involvierten Staaten grosse Reife zeigen müssen, um ein gemeinsames Ziel zu erreichen: Gerechtigkeit wiederherstellen.

Allerdings sind (noch) nicht alle Opferstaaten in der Lage, ihren Teil bei der Rückführung zu leisten. Für solche Situationen sieht das Schweizer Gesetz vor, dass illegale Gelder auch ohne offizielle Beschlagnahmungsverfügung des Opferstaates zurückgeführt werden können. Diese Gesetzgebung ist als höchst innovativ zu betrachten. Sie ist ein Zeichen für die grosse Bereitschaft der Schweiz, gestohlene Vermögenswerte aufzuspüren und dem Opferstaat zurückzugeben.

Viele Opferstaaten haben ihre Fähigkeit, illegale Gelder auf offiziellem Weg zurückzuholen, in den letzten Jahren deutlich verbessert. Durch die Anwendung ihrer eigenen Gesetze und Verfahren sind sie nun häufiger in der Lage, rechtskräftige Beschlagnahmungsverfügungen zu erlassen. Diese können sie dann in einem internationalen Rechtshilfeverfahren einsetzen, um das Geld aus dem Ausland zurückzubekommen. So war es in den internationalen Asset-Recovery-Fällen, an denen ich mitgearbeitet habe. Konkret ging es um Fälle zwischen Peru und verschiedenen Finanzzentren, darunter die Schweiz.

Dass Opferstaaten wie Peru fähig sind, in komplexen Korruptions- und Geldwäschereifällen zu ermitteln, strafrechtlich zu verfolgen und Urteile zu vollstrecken, ist ein klares Zeugnis für den Fortschritt im Justizsystem des Landes. Genau das ist notwendig, um das «Opfer» in einen proaktiven Partner zu verwandeln. So kann der Opferstaat auch stärker mitbestimmen, wie die zurückgeführten Gelder verwendet werden sollen.

Das ist eine sehr positive Entwicklung. Aber natürlich ist ein Dialog immer komplexer als ein «Monolog» und braucht meist auch mehr Zeit. Diese erhöhte Komplexität und längere Dauer des Prozesses werden aber aufgewogen durch das Potenzial dieser Art von Dialog bei Asset Recovery. Die Zusammenarbeit ermöglicht es den Staaten, die Prioritäten des jeweils anderen zu verstehen, rechtliche Lücken zu schliessen und ihre Interessen auszubalancieren.

Peru hat das bei dem Rückgabefall, der im oben erwähnten Artikel beschrieben wurde, sehr wohl verstanden und auch so gewollt. Tatsächlich hat Peru schon früh den ersten Schritt gemacht und den Dialog zur Schweiz gesucht. Es wollte die Modalitäten für die Rückführung der gestohlenen Gelder besprechen, sobald klar war, dass eine Beschlagnahme möglich ist.

Diese Form des Dialogs mindert auch politische Risiken, die eine Rückgabe bergen. Schliesslich gehört das politische Auf und Ab in vielen Opferstaaten zum Alltag, Peru bildet da keine Ausnahme.

Der dritte Aspekt ist, wie dies in der Praxis aussieht. Das jüngste trilaterale Restitutionsabkommen zwischen Peru, der Schweiz und Luxemburg hat Aufmerksamkeit erregt und in dem oben erwähnten Artikel zu einigen wenig hilfreichen Spötteleien über die Korruption in der peruanischen Justiz geführt. Ein Experte mokierte sich darüber, wie die Schweiz mit beschlagnahmten Korruptionsgeldern Bäumchen pflanzt, um sich selbst besser zu fühlen.

Um diesen Artikel geht es:

Das ist bedauerlich, denn das trilaterale Restitutionsabkommen, bei dem es um fast 28 Millionen US-Dollar aus Fällen rund um Alberto Fujimori [der wegen Korruption verurteilte frühere Präsident Perus] geht, ist ein gutes Beispiel für eine enge Zusammenarbeit zwischen den Staaten. Es zeigt den kooperativen Geist, der verschiedene politische Interessen verbinden will und ein gemeinsames Ziel verfolgt, nämlich Gerechtigkeit zu erreichen.

Die zurückgeführten Gelder werden nicht etwa in Baum-Setzlinge investiert, sondern in die Stärkung des nationalen Asset Recovery-Systems und die Strafverfolgung in Peru. Hat die Schweiz (oder Luxemburg) dies Peru aufgedrängt und verhält sich damit neokolonialistisch? Nein, wirklich nicht. Der Vorschlag, die Mittel für diesen Zweck zu verwenden, kam von den peruanischen Gesprächspartnern, vor allem von den Strafverfolgungs- und Justizbehörden. Sie wissen am besten, wo das Land Schwächen hat und wo das Geld sinnvoll eingesetzt werden kann. Dafür werden die zurückgegebenen Mittel verwendet, und zwar von den peruanischen Behörden.

Meiner Meinung nach ist dieses Restitutionsabkommen in vielerlei Hinsicht ein starkes Symbol und sollte anderen als Vorbild dienen. Die Verwendung des Geldes zur Stärkung des Asset Recovery-Systems des Opferstaates anerkennt die bereits erfolgten beträchtlichen Anstrengungen und Fortschritte der peruanischen Ermittler, Staatsanwältinnen und Richter. Diese sind trotz schwieriger Bedingungen und knapper Ressourcen mutig komplexe Fälle mit hochrangigen Kriminellen angegangen. Indem wir das zurückgegebene Geld in diese Institutionen investieren, können wir die Wirkung der Rückgabe vervielfachen. Denn wir erwarten, dass gestärkte Behörden ihre Bemühungen des Asset Recovery fortsetzen und ausweiten.

Das Abkommen zwischen Peru, der Schweiz und Luxemburg zeigt auch, dass es bei Asset Recovery nicht bloss um die Rückgabe von Geld geht. Es geht auch darum, historische Wunden zu heilen, die Glaubwürdigkeit der Justiz wiederherzustellen und eine Zukunft mit weniger Korruption aufzubauen.

Denn in der Tat sind 28 Millionen US-Dollar im Vergleich zum peruanischen BIP nur ein winziges Pflänzchen in einem grossen Wald. Was liegt da näher, als ihn dort zu pflanzen, wo er gedeihen und Früchte tragen kann.

Der Autor

Oscar Solorzano ist Leiter Lateinamerika am Basel Institute on Governance sowie Senior Asset Recovery Specialist am International Centre for Asset Recovery (ICAR) des Basel Institute. Dieser Artikel stellt die persönliche Meinung des Autors dar.

Die in diesem Artikel geäusserten Ansichten sind ausschliesslich jene des Autors und müssen sich nicht mit der Position von swissinfo.ch decken.