Konzernverantwortung: Schweizer Vorschlag im internationalen Vergleich

Werden Schweizer Unternehmen, die im Ausland tätig sind, gegenüber ihren Konkurrenten benachteiligt sein, wenn die Konzernverantwortungs-Initiative angenommen wird? Die Meinungen gehen auseinander. Auf dem Foto: Kalksteinbruch von Holcim in Vietnam. Keystone / Na Son Nguyen

Unternimmt die Schweiz international einen Alleingang? Diese Frage gehört zu den umstrittensten Punkten in der Debatte über die Konzernverantwortungs-Initiative. Darüber wird am 29. November abgestimmt. swissinfo.ch vergleicht die Forderungen der Initiative mit den Bestimmungen in anderen Ländern.

«Die Konzernverantwortungs-Initiative würde Regeln zur Unternehmenshaftung einführen, die weltweit einzigartig sind»: An einer MedienkonferenzExterner Link Anfang Oktober und in einem TV-StatementExterner Link sprach die Schweizer Justizministerin Karin Keller-Sutter einen der zentralen Punkte an, der aus Sicht des Bundesrats (Schweizer Regierung) gegen eine Annahme dieser Initiative spricht.

Damit drängt sich die Frage auf: Sind die von der Volkinitiative «Für verantwortungsvolle Unternehmen – zum Schutz von Mensch und Umwelt»Externer Link vorgesehenen Bestimmungen wirklich strenger als vergleichbare Vorschriften, die in anderen Ländern gelten oder dort diskutiert werden?

Die Antwort ist alles andere als einfach. Das Thema war und ist in verschiedenen Ländern Gegenstand von Debatten und gesetzgeberischen Prozessen. Besonders, nachdem die UNO 2011 die Leitprinzipien für Wirtschaft und MenschenrechteExterner Link verabschiedet hat.

Doch die in anderen Staaten angenommenen oder diskutierten Regelungen sind nicht leicht miteinander zu vergleichen, da sie auf unterschiedlichen Rechtssystemen beruhen. Das Bild wird noch komplexer, wenn neben den konkreten Normen noch zusätzlich das Verfahrensrecht und die Rechtsprechung berücksichtigt werden.

Das französische Beispiel

Das in Frankreich geltende «Loi de vigilance»Externer Link (Gesetz zur unternehmerischen Sorgfaltspflicht) wird in der Debatte über die Konzernverantwortungs-Initiative am häufigsten als Vergleich herangezogen.

Das 2017 von der französischen Nationalversammlung verabschiedete Gesetz verpflichtet multinationale Unternehmen mit Sitz in Frankreich, die mindestens 5000 Mitarbeitende beschäftigen, einen Sorgfaltsplan zu erstellen, um schwerwiegende Verletzungen der Menschenrechte oder Verstösse gegen die Umwelt durch Tochtergesellschaften, Subunternehmer und Zulieferer zu verhindern.

Unternehmen, die ihrer Sorgfaltspflicht nicht nachkommen, können zivilrechtlich zur Zahlung von Entschädigungen für Schäden verpflichtet werden, die durch eine nicht oder nur mangelhaft erfolgte Umsetzung des Sorgfaltsplans entstanden sind.

Durch die ausdrückliche Ausweitung der Haftung auf Lieferanten geht das bestehende französische Gesetz über den Schweizer Gesetzesentwurf hinaus. Gleichzeitig schränkt die Mindestzahl von 5000 Beschäftigten den Geltungsbereich dieses Gesetzes stark ein.

Eine solche Zahl findet sich bei der Schweizer Volksinitiative nicht. Erwähnt werden einzig Ausnahmen für kleine und mittlere Unternehmen (KMU). Wörtlich heisst es im Text der Konzernverantwortungs-Initiative: «Bei der Regelung der Sorgfaltsprüfungspflicht nimmt der Gesetzgeber Rücksicht auf die Bedürfnisse kleiner und mittlerer Unternehmen, die geringe derartige Risiken aufweisen.»

Umkehr der Beweislast?

Das französische «Loi de vigilance» sieht unter anderem vor, dass der Geschädigte sowohl den erlittenen Schaden als auch den Zusammenhang zwischen dem Schaden und der mangelnden Sorgfalt des Unternehmens beweisen muss. Gemäss der Schweizer Initiative soll ein Unternehmen nicht haften, wenn es nachweisen kann, dass es die erforderliche Sorgfalt hat walten lassen.

Im Zusammenhang mit der Abstimmungskampagne wurde dieser Punkt besonders von den Gegnerinnen und Gegnern der Initiative kritisiert. Sie sprechen gerne von einer «Umkehr der Beweislast».

Unter Juristen gibt es keine eindeutigen Auslegungen. In einem Bericht vom Juli 2019Externer Link stellt das Schweizerische Institut für RechtsvergleichungExterner Link fest, ein Vergleich mit dem französischen Gesetz sei schwierig, weil die Definitionen der Haftung in den beiden Ländern auf sehr unterschiedlichen Konzepten beruhe. Das Institut neigt jedoch dazu, die Möglichkeit eines Entlastungsbeweises als schwächere Gesetzesform der Unternehmensverantwortung zu interpretieren.

Kinder- und Zwangsarbeit

Während das französische Gesetz, ähnlich wie der schweizerische Vorschlag, sehr breit aufgestellt ist, haben andere Länder Gesetze verabschiedet, die nur die Verletzung bestimmter Menschenrechte oder einzelne Wirtschaftsbranchen betreffen.

Im Mai 2019 verabschiedete der Senat in den Niederlanden beispielsweise ein GesetzExterner Link, das Unternehmen dazu verpflichtet, die mit dem möglichen Einsatz von Kinderarbeit in ihrer Lieferkette verbundenen Risiken zu identifizieren und Massnahmen zu ergreifen, um ihnen entgegenzuwirken. Dies gilt für alle Unternehmen, die Waren und Dienstleistungen für niederländische Konsumentinnen und Konsumenten anbieten.

Im Fall der Nichteinhaltung der Sorgfaltspflicht können Unternehmen mit einer Geldstrafe belegt werden. Die Strafen sind jedoch eher gering und werden nicht von Amts wegen verhängt, sondern nur dann, wenn eine Beschwerde von dritter Seite vorliegt. Im Fall einer Wiederholungstat können jedoch strafrechtliche Sanktionen verhängt werden. Das Gesetz sieht keine Möglichkeit einer zivilrechtlichen Beschwerde vor.

In Grossbritannien verabschiedete das Parlament 2015 den «UK Modern Slavery Act»Externer Link. Dieses Gesetz verpflichtet Unternehmen, die im Vereinigten Königreich einen Umsatz von mehr als 36 Mio. Britischen Pfund erzielen, jährlich einen Bericht vorzulegen, der aufzeigt, dass in der gesamten Lieferkette Massnahmen angewendet wurden, durch welche Zwangsarbeit und Menschenhandel vermieden werden.

Das Gesetz, das von ähnlichen Gesetzen in KalifornienExterner Link inspiriert ist, sieht potenziell unbegrenzte Geldstrafen für Unternehmen vor, die ihrer Sorgfaltspflicht nicht nachkommen, klärt aber nicht die zivilrechtliche Haftung von Unternehmen. Die britische Gesetzgebung diente auch in Australien als Vorlage für ein Gesetz gegen die ZwangsarbeitExterner Link.

Mineralien und Transparenz

Nach der Finanzkrise von 2008 trat im Jahr 2010 in den USA der so genannte Dodd-Frank ActExterner Link in Kraft. Das Gesetz enthält einen Abschnitt, der dem Einsatz problematischer Rohstoffe gewidmet ist,. Darunter finden sich die so genannten «Konfliktminerale», in diesem Fall Tantal, Zink, Gold und Wolfram. Das Gesetz sieht eine Zertifizierungspflicht für problematische Mineralien vor und legt Standards und Transparenzregeln für Finanzströme von Bergbau-Unternehmen fest.

Im Jahr 2017 verabschiedete die Europäische Union (EU) eine Verordnung zur Erfüllung von Sorgfaltspflichten über Mineralien aus KonfliktgebietenExterner Link, die für in der EU ansässige Unternehmen gilt.

Ein ähnlicher Ansatz findet sich im Gegenvorschlag zur Konzernverantwortungs-InitiativeExterner Link, der vom Schweizer Parlament verabschiedet wurde und im Fall einer Ablehnung der Initiative in Kraft tritt. Der Gegenvorschlag sieht Berichts- und Sorgfaltspflichten vor, wenn Mineralien oder Metalle aus Konfliktgebieten eingeführt werden, genauso Bestimmungen in Bezug auf Kinderarbeit.

Ein Blick auf die Rechtsprechung

Der Gesetzestext der Schweizer Konzernverantwortungs-Initiative bleibt jedoch neben dem französischen Gesetz der einzige, der sich allgemein mit der Frage der zivilen Haftung von Konzernen für ihre Subunternehmen im Ausland oder andere Tochtergesellschaften befasst. Stimmt es also, dass sich die Schweiz in diesem Bereich auf unbekanntes Terrain begibt?

Tatsächlich sehen auch andere Rechtssysteme Haftungsvorschriften von Muttergesellschaften für Schäden vor, die von Tochtergesellschaften verursacht wurden. Und wenn man sich die internationale Rechtsprechung wie auch die Gesetzgebung ansieht, wird klar, dass die Initiative sich nicht ganz grundlegend von Regeln unterscheidet, die in anderen Staaten gelten.

Bereits 1995 entschied etwa ein britisches Berufungsgericht in einem Fall von Quecksilbervergiftung in der Tochtergesellschaft eines britischen Unternehmens in Südafrika (Thor Chemicals Limited), dass Muttergesellschaften für Schäden, die von ihren Tochtergesellschaften im Ausland verursacht wurden, haftbar gemacht werden können.

Mehrere ähnlich gelagerte Fälle werden derzeit an britischen und kanadischen Gerichten verhandelt. So klagen Einwohner eines Dorfs in SambiaExterner Link gegen ein in London ansässiges Bergbau-Unternehmen, dessen Tochterunternehmen für toxische Emissionen verantwortlich gemacht wird.

Ähnliche Fälle lassen sich auch ausserhalb der angelsächsischen Länder beobachten. So reichte beispielsweise die Ikebiri-Gemeinde in Nigeria 2017 bei einem Gericht von Mailand eine Zivilklage gegen den italienischen Ölkonzern ENIExterner Link wegen Umweltschäden ein, die durch Bergbau-Aktivitäten einer lokalen Tochtergesellschaft von ENI verursacht wurden.

Nicht völlig allein

Ein weiteres Element, das die Auswirkungen der Initiative zur Unternehmenshaftung relativiert, ist die Schweizerische Zivilprozess-Ordnung. Diese beinhaltet in einem allfälligen Rechtsstreit hohe Hürden, speziell in Bezug auf die Kosten, sowie in Bezug auf die Möglichkeit, Unterlagen von der Gegenseite zu erhalten.

Die Schweizer Konzernverantwortungs-Initiative steht zweifellos an der Spitze der Bemühungen, einen breiten und kohärenten Rechtsrahmen für die Unternehmenshaftung im Bereich der Menschen- und Umweltrechte zu schaffen. Andererseits steht sie aber im Rahmen eines internationalen Kontextes nicht vollkommen isoliert da. Dazu kommt, dass der tatsächliche Geltungsbereich noch in der Debatte über das Ausführungsgesetz geklärt werden muss, falls die Initiative am 29. November vom Volk angenommen wird.

(Übertragung aus dem Italienischen: Gerhard Lob)