So steht es in der Debatte um multinationale Unternehmen und Menschenrechte

Die Tätigkeit multinationaler Konzerne ist umstritten. Auf dem Foto eine Demonstration anlässlich der Generalversammlung von Glencore in Zug im Mai 2018. © Keystone / Alexandra Wey

Sollen multinationale Firmen mit Sitz in der Schweiz für Ihre Handlungen im Ausland belangt werden können? Der Ständerat (Kantonskammer) befasst sich diese Woche voraussichtlich zum zweiten Mal mit einer Gesetzesrevision, welche die Verantwortung der Konzerne im Fall von Verstössen gegen die Menschenrechte und bei Vergehen gegen die Umwelt regeln will. Der Vorschlag ist eine Antwort auf eine entsprechende Volksinitiative. So verlief bisher die Diskussion.

Kinderarbeit auf Kakaoplantagen, durch Goldminen verschmutzte Flüsse, Vertreibung einheimischer Völker, um Monokulturen für die Produktion von Palmöl zu ermöglichen, Abholzung von Wäldern: Die Aktivitäten von multinationalen Konzernen geraten auf der ganzen Welt häufig wegen der Verletzung von Menschenrechten oder wegen Umweltschäden ins Blickfeld der Aufmerksamkeit.

Über die wichtigen Fragen der Konzernverantwortung haben bereits die Vereinten Nationen debattiert. Im Jahr 2011 verabschiedete der UNO-Menschenrechtsrat die «Guiding Principles on Business and Human Rights» (Leitprinzipien für Wirtschaft und MenschenrechteExterner Link). Dieser Bericht verlangt von den einzelnen Staaten, mit einem Mix aus freiwilligen Massnahmen und verbindlichen Regeln die Einhaltung von internationalen Normen auf Konzernseite durchzusetzen. In der Schweiz – Sitz von vielen multinationalen Unternehmungen und insbesondere von grossen Firmen im Rohstoffhandel – gibt die Frage seit einiger Zeit zu diskutieren.

Angesichts der Zurückhaltung des Schweizer Parlaments, in dieser Sache verbindliche Massnahmen zu erlassen, hat ein Zusammenschluss von Nicht-RegierungsorganisationenExterner Link im Jahr 2015 eine Volksinitiative mit dem Namen «Für verantwortungsvolle Unternehmen – zum Schutz von Menschen und UmweltExterner Link» lanciert.  Die Unternehmen werden demnach zu einer «angemessenen Sorgfaltsprüfung» in Bezug auf Menschenrechte und Umwelt verpflichtet, ausserdem haften Unternehmen für Tochterfirmen im Ausland.

Die Haftung entfällt, wenn die Unternehmen beweisen können, dass sie alle gebotene Sorgfalt angewendet haben, um den Schaden zu verhüten, oder dass der Schaden auch bei Anwendung dieser Sorgfalt eingetreten wäre.

Im Jahr 2017 hat die Regierung dem Parlament beantragtExterner Link, die Volksinitiative ohne direkten Gegenentwurf abzulehnen. Kurz gesagt: Es wurden keine alternativen Vorschläge gemacht, um dem Anliegen nachzukommen. Anders der Nationalrat (Volkskammer): Er folgt seiner vorberatenden Kommission, welche 2018 eine Revision des Aktienrechts erarbeitet hatte, welche die Stossrichtung der Initiative aufnahm, aber einige Aspekte abschwächte.

Die Mehrheit im Nationalrat ist überzeugt, dass es besser ist, auf einen Kompromiss zu setzen, um die Initianten zu einem Rückzug ihrer Initiative zu bewegen, als eine Abstimmungskampagne zu riskieren, unter der das Image von Unternehmungen leiden würde.

Der «indirekte Gegenvorschlag» zur Initiative wird von einigen Wirtschaftsverbänden unterstützt, vor allem in der französischen Schweiz, aber auch von grossen Detailhandelsgruppen. Umgekehrt wird dieser aber vom Wirtschaftsdachverband EconomiesuisseExterner Link sowie von SwissHoldingsExterner Link, dem Verband der multinationalen Unternehmen in der Schweiz, abgelehnt. Sie befürchten, dass die multinationalen Schweizer Konzerne von einer Prozesswelle überrollt werden.

Die Haltung dieser beiden grossen Verbände hat im vergangenen Frühjahr dazu geführt, dass der Ständerat (Kantonskammer) mehrheitlich eine Variante des Gegenvorschlags ablehnte, welche die eigene vorberatende Kommission ausgearbeitet hatte. Da jedoch der Nationalrat am Gegenvorschlag festhielt, muss sich der Ständerat am 26. September nochmals über das Geschäft beugen.

Die Kommission für Rechtsfragen des Ständerats hat unterdessen den indirekten Gegenvorschlag überarbeitetExterner Link. Zentral bleibt eine Klausel, wonach die Schweizer Konzerne für die Verletzung der Menschenrechte oder von Umweltvorschriften ihrer Niederlassungen im Ausland verantwortlich sind. Einige Änderungen haben jedoch die Ängste der Wirtschaftsverbände aufgegriffen.

Die Verbände befürchten nämlich, dass die ausgeweitete Sorgfaltspflicht auch Verletzungen von Vorschriften von Seiten Dritter beinhalten könnte. Der Entwurf der Ständeratskommission schliesst nun diese Möglichkeit explizit aus.

Der Vorschlag sieht zudem eine Schlichtungsprozedur vor. Diese ist zwischen den Kontrahenten vorgesehen, um einen Gang vor Gericht zu vermeiden. Diese Massnahme soll die Unternehmen vor dem Risiko ungerechtfertigter Prozesse schützen. Als Schlichtungsinstanz ist ein Organ vorgesehen, das bereits existiert: Der Nationale Kontaktpunkt (NKPExterner Link), ein Gremium, das beim Staatssekretariat für Wirtschaft (seco) angesiedelt ist und die Umsetzung der OECD-Leitsätze für multinationale UnternehmenExterner Link fördert.

Es ist schwer vorherzusehen, wie sich der Ständerat entscheiden wird. Es gibt keine klaren Mehrheitsverhältnisse. Im Frühjahr hatten die Senatoren den Vorschlag ihrer Kommission mit 22 zu 20 Stimmen abgelehnt.

Economiesuisse und Swissholdings lehnen den Entwurf auch in der neuen Variante des Gegenvorschlags ab. Ihrer Meinung nach schützt die Schlichtungsprozedur die Konzerne nicht ausreichend vor möglichen Schäden. Zudem werde die Mediatorenrolle des NKP aufs Spiel gesetzt.

Die Initianten der Volksinitiative «Für verantwortungsvolle Unternehmen» sind gegenüber einigen Punkten im Gegenvorschlag kritisch, haben aber gleichwohl ihre Bereitschaft signalisiert, ihre Initiative zurückzuziehen, wenn der jetzige Vorschlag angenommen werden sollte. Das Votum im Ständerat dürfte folglich sehr knapp ausfallen.

Sollte der Ständerat dem indirekten Gegenvorschlag zustimmen, liegt der Ball wieder beim Nationalrat, weil sich zwischen den Versionen der beiden Kammern teils deutliche Unterschiede zeigen. Sollten die Ständeräte hingegen Nein sagen, wäre es das Ende für den indirekten Gegenvorschlag. Dann ist eine Volksabstimmung über die Initiative im Jahr 2020 wahrscheinlich.

Derweil hat der Bundesrat seine Position überarbeitetExterner Link. Die Regierung hat im August angekündigt, ihrerseits eine Alternative zur Initiative vorlegen zu wollen. Dieser Vorschlag geht allerdings nicht so weit wie diejenigen, die bereits in den beiden Kammern diskutiert wurden. Vorgesehen wäre nur eine Pflicht zur Berichterstattung in Bezug auf die Einhaltung der Menschenrechte und die Beachtung der Umweltvorschriften. Eine Haftung der Unternehmen wird nicht in Betracht gezogen.

Die Schweizer Regierung ist überzeugt, dass ihr Vorschlag Externer Linkden internationalen Standards genügt. Ihrer Meinung nach schiessen die Regelungen der Volksinitiative sowie der Gegenvorschläge der Parlamentskammern über das Ziel hinaus und gehen weiter als die gängigen Standards in anderen Ländern. Die Folge wären Nachteile für die Schweizer Wirtschaft im internationalen Wettbewerb.

Der Vergleich mit den Vorschriften anderer Länder ist indes sehr komplex und führt nicht zu eindeutigen Resultaten, wie eine vergleichende Studie Externer Linkaufzeigt, die von der ständerätlichen Rechtskommission in Auftrag gegeben worden war.

Was die Ausgangslage noch komplizierter macht, ist ein Antrag von Ständerat Ruedi Noser (FDP.Die Liberalen), die Debatte zu verschieben, die am Donnerstag stattfinden sollte. Ziel sei es, der zuständigen Kommission die Möglichkeit zu geben, «diese Angelegenheit im Lichte des vom Bundesrat angekündigten Antrags erneut zu diskutieren», so Noser.

In einer Stellungnahme verurteilte Alliance Sud, die Arbeitsgemeinschaft mehrerer Schweizer Hilfswerke, «einen neuen Schritt der multinationalen Lobby, den Entscheid auf einen unbekannten Zeitpunkt zu verschieben». Es scheint, dass die Diskussion um die Konzerne und ihre Verantwortung für die Menschenrechte das Schweizer Parlament noch eine Weile beschäftigen dürfte.

(Übertragung aus dem Italienischen: Gerhard Lob)