Wie lassen sich Schweizer Firmen im Ausland zur Rechenschaft ziehen?

Schweizer Unternehmen wird vorgeworfen, Baumwolle aus Usbekistan bezogen zu haben. Der Staat ist dafür bekannt, Minderjährige zu zwingen, auf den Feldern zu arbeiten, um die Produktionsquoten zu erreichen. Keystone / Wang Changshan

Die Schweizer Stimmberechtigten werden wahrscheinlich bald darüber abstimmen, ob Schweizer Unternehmen für ihr Handeln im Ausland verantwortlich gemacht werden sollen. Drei Beispiele zeigen die Herausforderungen, unter dem bestehenden System Gerechtigkeit zu erlangen.

Wenn ein in der Schweiz ansässiges Unternehmen oder eine seiner Tochtergesellschaften sich im Ausland schlecht verhalten, können die Betroffenen vor die lokalen Gerichte ziehen, sich an die Medien wenden, protestieren oder streiken. Die lokalen Gerichte können aber nicht viel tun, wenn es keine starken lokalen Gesetze gibt, um Umweltschäden oder Verstösse gegen das Arbeitsrecht zu ahnden. Regierungen, die vermeiden wollen, ausländische Investoren abzuschrecken, helfen oft, den Widerstand in der Bevölkerung mit Gesetzen zu unterdrücken, die für Kriminelle gedacht sind.

Und wenn Betroffene aus dem Ausland in der Schweiz Gerechtigkeit erlangen wollen, sind die Möglichkeiten noch eingeschränkter. Die Konzernverantwortungs-Initiative, über die derzeit im Parlament beraten wird, und die dem Stimmvolk wahrscheinlich bald zur Abstimmung unterbreitet wird, könnte das ändern. Die Initiative würde Schweizer Firmen zu einer Sorgfaltsprüfung verpflichten und die Unternehmen haftbar machen für Verletzungen von Menschenrechten und für Umweltschäden, die von ihnen kontrollierte Unternehmen im Ausland begehen.

Vorerst jedoch haben betroffene Menschen im Ausland nur eine Möglichkeit, in der Schweiz Gehör zu finden: indem sie sich an den Nationalen Kontaktpunkt der Schweiz (NKP) für die Leitsätze für multilaterale Unternehmen der Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) wenden.

Der Schweizer NKP hat keine Strafbefugnisse. Er amtet als eine Art Ombudsstelle und kann nur dazu beitragen, beide Parteien an den Tisch zu bringen, eine Diskussion in der Schweiz einzuleiten, wenn Schweizer Firmen Verletzungen von Rechten angelastet werden, die der unternehmerischen Verantwortung unterliegen: Menschenrechte, Umweltschutz, Korruption und Arbeitsbeziehungen.

Dennoch haben bisher schon etliche betroffene Gemeinschaften den Schweizer NPK genutzt, um ein Treffen mit Entscheidungsträgern eines Unternehmens zu erhalten; etwas, das in ihrem jeweiligen Heimatland fast unmöglich gewesen wäre.

Im Folgenden berichten wir über einige dieser Fälle, die dem Schweizer NPKExterner Link vorgelegt wurden.

Holcim und Landrechte in Indonesien

Die Einwohnerinnen und Einwohner des Dorfes Ringinrejo bestreiten ihren Lebensunterhalt mit dem Anbau von Wassermelonen, Maniok und Mais auf ihren Grundstücken. Sie haben aber keine rechtliche Befugnis, dort zu sein.

Das Land wurde 2008 vom Schweizer Zementkonzern Holcim (heute LafargeHolcim) erworben – angeblich auf undurchsichtige WeiseExterner Link – und 2013 im Austausch für die Nutzung von Waldfläche an einem anderen Ort dem indonesischen Forstministerium übergeben. Das Resultat ist, dass jetzt mehr als 800 Haushalte illegale Besetzer auf dem Land sind, das nun als Waldfläche klassifiziert ist.

Im Jahr 2015 wurde der Fall dem Schweizer NKP vorgelegt, der in der Schweiz eine Mediation in die Wege leitete. Holcim und die betroffene Gemeinschaft konnten sich schliesslich auf eine Liste von Optionen einigen, die zur Lösung der Frage der Landrechte beitragen würde. Das indonesische Forst- und Umweltministerium erwies sich jedoch als Hindernis und ignorierte die Appelle, das Land zu reklassifizieren.

«Die Leute aus dem Dorf kultivieren das Land, haben aber keinen Rechtsanspruch darauf und können jederzeit von der Polizei vertrieben werden. Wir hoffen, dass wir ein Projekt zur Förderung der sozialen Forstwirtschaft nutzen können, um den Dorfbewohnern zu einem legalen Anspruch auf das Land verhelfen zu können», erklärt Andi Muttaqien von ELSAMExterner Link, der Organisation, welche die Beschwerde eingereicht hatte.

Nach Aussagen von Muttaqien schaffte es der Schweizer NKP, den Dorfbewohnern Zugang zu Entscheidungsträgern von Holcim Indonesia zu verschaffen, was vorher nicht möglich gewesen war.

«Von unseren Erfahrungen her betrachtet ist der Schweizer NKP-Mechanismus gut genug, um Probleme anzugehen. Es wäre aber hilfreich, wenn die Schweizer Botschaft in Jakarta die Umsetzung überwachen und fördern könnte», erklärte Muttaqien.

In diesem Fall trug der Schweizer NKP wesentlich dazu bei, Holcim dazu zu bringen, die Forderungen der Dorfbewohner in Betracht zu ziehen. Wegen dem unflexiblen Ansatz der indonesischen Regierung befinden sie sich jedoch weiter in einer sehr verletzlichen Lage.

Kinderarbeit in Usbekistan

Bei einer weiteren Reihe von Verfahren, mit denen sich der Schweizer NPK befasst, geht es um drei Textilfirmen mit Sitz in der Schweiz, die Baumwolle aus Usbekistan beziehen. Das European Centre for Constitutional and Human Rights (ECCHRExterner Link), eine unabhängige Menschenrechts-Organisation, das die Beschwerden im Namen von Baumwoll-Arbeitern eingereicht hat, erklärte, dass die Baumwollhändler Louis Dreyfus, Paul Reinhart und Ecom Agroindustrial Corp. Baumwolle von staatlichen Baumwollhändlern in Usbekistan ankauften, die zwangsmässig Kinder für die ErntearbeitExterner Link einsetzen.

Die Unternehmen stimmten zwar zu, dass sie bei der Bewältigung der Kinderarbeit in Usbekistan eine Rolle zu spielen haben, waren jedoch der Ansicht, es wäre kontraproduktiv, den Handel mit usbekischen Baumwollexporteuren ganz einzustellen. Sie kamen überein, mit dem ECCHR zu arbeiten und «vertrauliche Massnahmen» zu ergreifen, um die Situation vor Ort positiv zu beeinflussen.

Das ECCHR kam jedoch bald einmal zum Schluss, dass die Unternehmen nicht bereit waren, wie vereinbart zusammenzuarbeiten und brach die Zusammenarbeit mit den Firmen nach einigen Monaten ab. Nach 2012 zeigte die Kampagnenarbeit des ECCHR und anderer aber eine gewisse Wirkung. 

«Die Behörden Usbekistans haben nicht mehr Kinder aus allen Primarschulen zur Baumwollernte geschickt, wahrscheinlich aufgrund des internationalen Drucks», heisst es in einer ECCHR-Analyse des OECD-MechanismusExterner Link.

Der NKP-Prozess der Schweiz allein brachte allerdings keinen Durchbruch.

«Die NKP-Mediation hat keinen Zugriff auf Sanktionen oder sonst etwas, das Unternehmen dazu zwingen würde, die Vereinbarung einzuhalten, die in der Mediation erzielt wurde. Es gab nur wenig, das wir von den [Schweizer Baumwollhändlern] in der Mediation fordern konnten. Und als es vorbei war, hatten wir Schwierigkeiten, die Unternehmen dazu zu bringen, das Wenige umzusetzen, das sie versprochen hatten», erklärt Miriam Saage-Maass vom ECCHR.

Eine Rechtsgrundlage hätte ihrer Ansicht nach die Menschenrechts- Verpflichtungen der Schweizer Firmen klar gemacht und im Fall von Verstössen Strafmassnahmen ermöglicht. Die usbekische Regierung mobilisiert weiterhin jedes Jahr etwa eine Million ihrer Bürger und Bürgerinnen für die Baumwollernte. Während kleine Kinder heute nicht mehr teilnehmen müssen, werden Jugendliche über 16 Jahren noch immer gelegentlich mobilisiert, um die Produktionsquoten erfüllen zu können.

Gewerkschaftsprobleme beiNestlé

2008 reichten Arbeiter einer Nestlé-Fabrik in Panjang in Indonesien eine Beschwerde beim Schweizer NKP ein, in der es hiess, Nestlé verweigere den Arbeitern, sich gewerkschaftlich zu organisieren, um Löhne auszuhandeln. Die Gewerkschaft Nestlé Indonesia Panjang Workers (SBNIP) beklagte sich, das Schweizer Unternehmen weigere sich, die Löhne, die es als «Geschäftsgeheimnis» bezeichne, offen zu legen. Zudem habe Nestlé eine unechte Gewerkschaft genutzt, um die SBNIP zu schwächen.

Als Reaktion auf die Vorwürfe erwiderte Nestlé, das Unternehmen sei nach lokalem Recht nicht verpflichtet, den Forderungen der Arbeiter nachzukommen, erklärte sich aber nach der Mediation des Schweizer Kontaktpunkts bereit, Verhandlungen aufzunehmen.

«Das Verfahren gegen uns wurde im Juni 2010 eingestellt, und 2011 erzielten die Union of Nestlé Indonesia Panjang Workers (SBNIP) und Nestlé Indonesia eine Einigung, welche die Regeln für die Aufnahme von neuen Tarifverhandlungen präzisiert», heisst es im Jahresbericht 2011 von NestléExterner Link.

Es würde aber noch zwei weitere Jahre dauern, bevor die Arbeiter in Indonesien tatsächlich erhielten, wofür sie kämpften: «Eine vollständig ausgehandelte Lohnskala und Lohnstrukturen mit einer verbesserten Progressionsrate und Dienstaltersanpassungen.»

Letztlich war es die aktive, öffentliche Kampagnenarbeit, die Nestlé zum Einlenken brachte, und nicht die Mediation des Schweizer Kontaktpunkts.

«Nicht dass der NKP nicht hilfreich war, sie waren aber in keiner Weise der Grund für unseren Erfolg. Ein Teil des Problems war gerade, dass kein NKP über irgendwelche Regulierungsmacht verfügt, um eine Lösung erzwingen zu können», erklärte Ron Oswald von der IUFExterner Link, einem internationalen Gewerkschaftsverband, der die Beschwerde im Namen der SBNIP eingereicht hatte.

Seiner Ansicht nach wäre ein rechtlich verbindlicher Rahmen damals fast mit Sicherheit hilfreich gewesen. Dass es keine starken lokalen Arbeitsrechte gab, bedeutete, dass Nestlé rechtlich nicht verpflichtet war, der Gewerkschaft gegenüber die Lohnstruktur offenzulegen, was deren Tarifverhandlungsmacht schwächte.

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Nicht gut genug

Auch wenn der Schweizer Kontaktpunkt sich einer Beschwerde annimmt, besteht keine Garantie, dass das, was bei der Mediation vereinbart wird, umgesetzt wird. Die Unternehmen sind am längeren Hebel und Lösungsfindungen hängen von ihrem Goodwill ab.

Die Konzernverantwortungs-InitiativeExterner Link fordert eine Rechtsgrundlage in der Schweiz, um Unternehmen zur Rechenschaft ziehen zu können. Eine andere Möglichkeit wäre, den NKPs Machtbefugnisse einzuräumen, die über die Rolle der Mediation hinausgehen, ein Ansatz, den auch das ECCHR in seiner Analyse zum Vorgehen im Fall der usbekischen Baumwolle erwähnt. Die OECD-Leitsätze, schrieb die Menschenrechts-Organisation, könnten nur voll wirksam sein, wenn die NKPs über deren Verletzungen urteilen könnten.

«In dieser Hinsicht haben die NKPs eine Doppelrolle: Mediator und Schiedsrichter.»

(Übertragung aus dem Englischen: Rita Emch)