Profitiert Schweiz wirklich von bilateralen Verträgen mit der EU?

1999: Unterzeichnung der Bilateralen I in Luxemburg. Heute, 17 Jahre später, ist die Zukunft des bilateralen Wegs unsicher. Keystone

Im Versuch, die Debatte zur Umsetzung der Initiative "gegen die Masseneinwanderung" zu beeinflussen, liefern sich Gegner und Befürworter des bilateralen Wegs mit Brüssel seit Monaten einen Schlagabtausch, untermauert mit wirtschaftlichen Studien. 

Das liberale und das linke Lager betrachten die bilateralen Abkommen als entscheidend für die Schweizer Wirtschaft. Die isolationistischen Kreise sind der Ansicht, der Eidgenossenschaft würde es ohne die Abkommen nicht weniger gut gehen. Die Realität ist wohl etwas differenzierter.

«Wer die Bedeutung der bilateralen Verträge verharmlost, spielt bewusst mit dem Feuer», hatte Wirtschaftsminister Johann Schneider-Ammann letztes Jahr gewarnt. Im Gegensatz dazu redet Christoph Blocher, der Chefstratege der auf Unabhängigkeit pochenden rechtskonservativen Schweizerischen Volkspartei (SVP), seit Annahme der Initiative «gegen die Masseneinwanderung» im Februar 2014 die Bedeutung dieser Abkommen, deren erstes Paket (Bilaterale I) 2002 in Kraft getreten ist, stets herunter. «Die Schweiz würde ohne diese so genannten bilateralen Abkommen nicht zusammenbrechen», sagte er erst jüngst wieder auf seinem privaten Fernsehsender Teleblocher.

Wem also soll man glauben? Viele Ökonomen versuchten in den letzten Monaten festzustellen, welche Auswirkungen die Abkommen tatsächlich auf das Wachstum der Schweiz haben oder haben könnten. Das Johann Schneider-Ammann unterstellte Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) schätzt, dass das Bruttoinlandprodukt (BIP) der nächsten 20 Jahre bei einem Wegfall der Bilateralen I um 460 bis 630 Mrd. Franken geringer ausfallen würde. Anders gesagt, der Wegfall würde die Schweizer Wirtschaft gemäss dem BerichtExterner Link des SECO, der auf zwei Studien der unabhängigen Forschungsinstitute BAKBASEL und Ecoplan fusst, fast ein Jahreseinkommen kosten.

Nur allein der Wegfall des Personenfreizügigkeits-Abkommens und die Rückkehr zu Kontingenten, wie es die SVP will, würde bis ins Jahr 2035 eine Einbusse von 3 bis 4,5% des BIP nach sich ziehen. Der Wegfall der anderen sechs Abkommen (technische Handelshemmnisse, öffentliches Beschaffungswesen, Landverkehr, Luftverkehr, Landwirtschaft sowie Forschung) hätte zwar für die Volkswirtschaft insgesamt etwas geringere Auswirkungen, die jeweiligen Sektoren jedoch, zum Beispiel die Forschung, wären «stark betroffen», unterstreicht das SECO.

Grossunternehmen, kleine und mittlere Unternehmen (KMU), Konsumenten und der Mittelstand: Sie alle hätten von den bilateralen Abkommen profitiert, schätzt die liberale Denkfabrik Avenir Suisse, der Think-Tank der Schweizer Wirtschaft, in einer weiteren StudieExterner Link. Und der Dachverband der Schweizer Wirtschaft, economiesuisse, berechneteExterner Link, dass das Pro-Kopf-Wachstum zwischen 2002 und 2014 ohne die bilateralen Abkommen um 5,7% geringer ausgefallen wäre. Oder anders gesagt: Jeder Einwohner würde heute im Durchschnitt pro Jahr 4400 Franken weniger verdienen.

Sehr unterschiedliche Ergebnisse

Diese Vielzahl von Studien, welche die Vorteile der bilateralen Abkommen aufzeigen sollen, ist kein Zufall. Denn in der Tag wächst der Anteil der Leute stetig, die dem bilateralen Weg gegenüber skeptisch eingestellt sind, der nach dem Nein in der Abstimmung über den Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) 1992 der Regierung lange als «Königsweg» betrachtet worden war. Zwar bleiben die Befürworter des bilateralen Wegs insgesamt an der Spitze, haben aber gemäss Umfragen des Forschungsinstituts gfs.bernExterner Link innerhalb von weniger als einem Jahr 12% verloren.

Die Nervosität ist daher im Vorfeld einer allfälligen Abstimmung, mit der die Umsetzungsphase der «Initiative gegen Masseneinwanderung» zu Ende geführt würde, auf Behördenseite, aber auch bei den wichtigsten Wirtschaftsverbänden des Landes spürbar.

«All diese Studien erscheinen in einem für die Zukunft des bilateralen Wegs bedeutenden Moment. Es ist daher nicht erstaunlich, dass die Ergebnisse sich je nach Methodologie und Ansicht ihrer Autoren stark unterscheiden.» Cenni Najy, foraus

Der Gegenschlag aus dem isolationistischen Lager folgte denn auch rasch. Florian SchwabExterner Link, Ökonom und Redaktor der Weltwoche, die für die Thesen der SVP einsteht, analysierte im Auftrag des Tessiner Unternehmers Tito Tettamanti frühere Studien zu diesem Thema. Sein Fazit: Es gibt keinen Konsens über einen positiven Effekt, der statistisch signifikant wäre. «Diese Verträge sind für die Schweizer Volkswirtschaft nicht derart bedeutend, wie man sagt. Zudem könnten sie durch andere wirtschaftspolitische Massnahmen kompensiert werden», bekräftigt er. 

Welches Wachstumsmodell?

Eines steht fest: Der breite Konsens über die Vorteile des bilateralen Wegs zur Zeit der ersten Abstimmung vom 21. Mai 2000 – die SVP hatte das Referendum dagegen nicht aktiv unterstützt – bröckelt allmählich. Die Gründe dafür dürften neben einer wachsenden Euro-Skepsis in der Bevölkerung in negativen Auswirkungen liegen, die mit Zuwanderung und Wirtschaftswachstum verbunden werden, und grösser ausfielen als erwartet oder von den Behörden nicht in dem Ausmass vorausgesehen worden waren: Lohndumping, steigende Immobilienpreise in gewissen Teilen des Landes, verstopfte Strassen, überfüllte Züge etc..

«Der Grossteil der Studien begnügt sich mit einer nackten Analyse der positiven Auswirkungen der bilateralen Abkommen auf das BIP oder die Flexibilisierung des Arbeitsmarktes. Die negativen Auswirkungen, wie der Druck, den die hohe Zuwanderung der vergangenen Jahre auf die Infrastruktur hatte, oder das Lohn- und Sozialdumping, werden hingegen nur wenig in Betracht gezogen», erklärt Cenni Najy, Politologe beim Aussenpolitik-Forum «foraus».

Unmut bei Gewerkschaften steigt

Offiziell unterstützen die Spitzen der wichtigsten Gewerkschaften der Schweiz die bilateralen Abkommen mit der Europäischen Union (EU) weiterhin, verlangen aber viel schärfere Massnahmen, um gegen das Lohndumping vorzugehen. Die Kluft zur Basis wird allerdings immer deutlicher.

«Ein Grossteil der Gewerkschaftsmitglieder glaubt heutzutage, dass es besser wäre für sie, die Grenzen zu schützen, als zu versuchen, ihre Lohnbedingungen zu schützen. Ohne eine starke gewerkschaftliche Aktion wird die nächste Europa-Abstimmung eine Niederlage werden», schrieb Alessandro Pelizzari, Verantwortlicher der Gewerkschaft UNIA in Genf, in einem Beitrag für die Tageszeitung Le Temps.

Eine Mehrheit der Stimmenden habe aber mit der knappen Zustimmung zur «Initiative gegen die Masseneinwanderung» den Behörden ein Signal gegeben, dass diese ihre Sorgen vermehrt in Betracht ziehen sollten, sagt Najy. «Doch bis heute unterschätzt die politische Klasse, vor allem auf kantonaler Ebene, die Probleme. Seit dem 14. Februar 2014 wird über Einwanderungs-Kontingente oder Inländervorzug diskutiert, die zentrale Frage jedoch, welches Wachstumsmodell denn erwünscht wäre, wird nie angesprochen. Will man jedoch die Zuwanderung bremsen, so muss man zuerst die Attraktivität unseres Landes verringern. Doch viele Kantone setzen weiterhin auf eine aggressive Steuerpolitik, um multinationale Unternehmen aus dem Ausland und das ausländische Personal anzulocken, das damit einhergeht.»

Warnung vor bedeutenderen Auswirkungen

Auch Jacques LévyExterner Link, Professor für Politische Geografie an der Eidg. Technischen Hochschule Lausanne (EPFL), hat gewisse Vorbehalte, was die wirtschaftlichen Studien angeht, mit denen versucht werde, die Auswirkungen einer Politik, deren Gesamtauswirkungen jedoch nur schwer quantifizierbar seien, auf den Franken genau einzuschätzen. Er warnt jedoch gleichzeitig davor, der Versuchung zur Abkapselung zu erliegen, die noch nie einem Land zum Wohl gedient habe. Wenn immer sich ein Land oder eine Region seit Anfang des 20. Jahrhunderts gegenüber dem Rest der Welt verschlossen habe, habe dies zu schweren Entwicklungsproblemen geführt. «Das stimmt umso mehr, als wir heute in einer Welt im Fluss leben», warnt er.

Ähnlich wie der ehemalige Minister Pascal Couchepin warnen zahlreiche Schweizer Persönlichkeiten vor den grösseren Auswirkungen, die mit dem Wegfall der bilateralen Abkommen einhergingen. «Das politische Problem wird [in den Studien] nicht erwähnt. Eine Art Wirtschaftskrieg mit der EU wäre für die Investitionen und die Moral in der Schweiz eine Katastrophe», erklärte das frühere Regierungsmitglied in einem Interview mit dem Westschweizer Fernsehen SRF. Dies gelte umso mehr, als die EU trotz der geografischen Diversifizierung des Handels der wichtigste Wirtschaftspartner der Schweiz bleibe, und zwar bei Weitem.

Schlüsseletappen des bilateralen Wegs

Am 6. Dezember 1992 lehnt das Schweizer Stimmvolk den Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) mit 50,3% der Stimmen ab. Darauf friert der Bundesrat (Regierung) das einige Monate zuvor eingereichte Gesuch für einen EU-Beitritt ein und setzt stattdessen auf Verhandlungen mit Brüssel über sektorielle Abkommen.

Die am 21. Juni 1999 unterzeichnete erste Reihe bilateraler Abkommen (Bilaterale I) wird einem fakultativen Referendum unterstellt. Am 21. Mai 2000 wird das Paket mit 67,2% der Stimmen angenommen. Die sieben Abkommen treten am 1. Juni 2002 in Kraft.

Am 26. Oktober 2004 unterzeichnen die Schweiz und die EU ein zweites Paket mit bilateralen Abkommen (Bilaterale II). Anders als beim ersten Paket sind diese 9 Verträge nicht juristisch nicht miteinander verbunden. Sie gehen auch über den Handelsrahmen hinaus und betreffen Bereiche wie Sicherheit, Asyl, Umwelt, Kultur. Nur gegen das Abkommen über die Assoziierung an Schengen/Dublin wird das Referendum ergriffen. Am 5. Juni 2005 wird die Vorlage mit 54,6% der Stimmen angenommen.

Auch die Ausweitung des Personenfreizügigkeits-Abkommens auf 10 neue EU-Mitgliedstaaten wird einem fakultativen Referendum unterstellt und am 25. September 2005 von 56% der Stimmenden angenommen.

Am 9. Februar 2014 sagt das Stimmvolk mit einer knappen Mehrheit von 50,3% Ja zu einer Initiative der SVP, die verlangt, die Einwanderung mit Kontingenten zu beschränken.

Mehr als zwei Jahre nach der Abstimmung versucht die Regierung noch immer, mit der EU eine Lösung zu finden, ohne das Freizügigkeits-Abkommen – und wegen der so genannten Guillotine-Klausel das gesamte Paket der Bilateralen I – zu gefährden. Vor dem 23. Juni, dem Datum des Referendums in Grossbritannien über dessen allfälligen Austritt aus der EU, dürfte sich bei den Verhandlungen zwischen Bern und Brüssel jedoch nichts gross bewegen.

(Übertragung aus dem Französischen: Rita Emch)