Zuwanderungsbremse: Wird der Berg eine Maus gebären?

Wenn es nach der Wirtschaft geht, soll die Zuwanderung qualifizierter Arbeitskräfte höchstens im Eskalationsfall gestoppt werden. Auf dem Bild ein Grenzübergang bei Genf, von Frankreich aus gesehen. Keystone

Die Umsetzung der Initiative "gegen Masseneinwanderung" sorgt in der Schweiz weiterhin für Kopfzerbrechen. Der Lösungsvorschlag einer vorberatenden Kommission brachte nicht den erhofften Befreiungsschlag. Erstaunlich ist das nicht: Der neue Verfassungsartikel ist und bleibt im Widerspruch zum Freizügigkeitsabkommen (FZA) mit der EU. Wenn weder am einen noch am anderen gerüttelt werden soll, dreht sich die Politik weiterhin im Kreis.

«Inländervorrang light»

Das Konzept geht von zwei Phasen aus. In der Phase I können Firmen verpflichtet werden, offene Stellen den Regionalen Arbeitsvermittlungszentren zu melden. In der Phase II, wenn die Zuwanderung trotz Inländervorrang eine bestimmte Schwelle übersteigt, sind weitergehende Massnahmen möglich, die aber die Zustimmung der EU bedingen.

Zur Auslösung der Massnahmen der jeweiligen Phasen werden zwei Schwellenwerte definiert. Der nationale oder regionale Schwellenwert zur Inkraftsetzung eines Inländervorrangs in Phase I basiert auf der gesamten ausländischen Einwanderung in der Schweiz. Jener zur Auslösung der Massnahmen von Phase II wird ausschliesslich an der EU/EFTA-Zuwanderung gemessen.   

Als die staatspolitische Kommission der grossen Parlamentskammer vor wenigen Tagen vorschlug, die Zuwanderungs-Initiative mit einem milden «Inländervorrang» umzusetzen, erntete sie damit zunächst Applaus von fast allen politischen Parteien. Manche glaubten sogar, das Ei des Kolumbus sei endlich gefunden worden. So sei es doch noch möglich, sowohl den Verfassungsauftrag zu erfüllen als auch den bilateralen Weg zu sichern.

Wer, mit wem, gegen wen, wofür?

Inzwischen ist alles wieder ganz anders. Kurz bevor das Parlament über die Umsetzung der Initiative debattiert, hat das politische Ränkespiel einen vorläufigen Höhepunkt erreicht. Die Christlichdemokratische Volkspartei (CVP) schwenkt hin und her zwischen einer Zuwanderungsbeschränkung mit Kontingenten oder ohne Kontingente.

Die Schweizerische Volkspartei (SVP), welche die Initiative lanciert hatte, stellt sich stur und erklärt, dass mit dem Kommissionsvorschlag «kein einziger Aspekt des klaren Verfassungsauftrags» erfüllt sei. Auf die Frage von swissinfo.ch, welche Aspekte denn zwingend erfüllt sein müssten, damit die SVP einen Umsetzungsvorschlag akzeptieren könnte, schreibt Fraktionschef Adrian Amstutz: «Es ist nicht mehr einfach eine SVP-Forderung. Volk und Stände als oberste Instanz unseres Landes haben dem Parlament mit seinem JA zur Initiative gegen Masseneinwanderung einen klaren Verfassungsauftrag gegeben. Es ist also jetzt am unterstellten Parlament, diesen Auftrag vollumfänglich einzuhalten.»

swissinfo.ch

Ob denn die SVP-Mitglieder, die in dieser Kommission mit neun Mitgliedern am stärksten vertreten sind und sogar den Präsidenten stellen, auch Vorschläge eingebracht hätten, wollten wir vom Fraktionschef wissen. «Die SVP hat ihr bereits kurz nach der Abstimmung vorgestelltes, verfassungskonformes Konzept mit 27 Anträgen in die Kommissionsberatungen eingebracht. Diese wurden von den EU-Unterwerfungsparteien SP, FDP und CVP abgelehnt. Die Anträge erfüllten alle Verfassungsvorgaben», schreibt Amstutz und zählt auf: «die eigenständige Steuerung der Zuwanderung, und zwar mit Höchstzahlen und Kontingenten, eine Beschränkung des Familiennachzugs und der Sozialleistungen für Zugewanderte, einen echten Inländervorrang», um nur die Wichtigsten zu nennen. Und dies alles «unter Berücksichtigung gesamtwirtschaftlicher Interessen», so Amstutz.

«So, wie es die Eliten wollen»

Auch Verfassungsrechtsexperte Bernhard Ehrenzeller, Professor für öffentliches Recht an der Universität St. Gallen, rieb sich mit Blick auf den Kommissionsvorschlag die Augen, wie er in seinem Gastkommentar in der Neuen Zürcher Zeitung schreibt. «Man fragt sich, was diese Ausführungsgesetzgebung mit dem umzusetzenden Verfassungsartikel zu tun hat? Offensichtlich nicht viel», meint er gleich selber. Weil die Schweizer Regierung trotz ernsthaftem Bemühen das Ziel voraussichtlich nicht erreichen werde, das FZA mit der EU innerhalb der dreijährigen Frist anzupassen, befinde sich das Parlament «in einem unverkennbaren Dilemma. Entweder halte es sich an die Verfassung und nehme die Verletzung des FZA in Kauf, oder es räume den Verträgen Vorrang ein und missachte damit die Bundesverfassung. Der Widerspruch zwischen «Verfassungstreue und Vertragstreue» sei nicht auflösbar und dürfe nicht weginterpretiert oder kleingeredet werden. «Es müsste deshalb möglich sein, die Stimmbürger in der Volksabstimmung zu überzeugen, dass der vor drei Jahren beschlossene Verfassungsauftrag so nicht erfüllbar ist und sich deshalb eine Verfassungsänderung aufdrängt», meint Ehrenzeller.

Zweifel an der Verfassungsmässigkeit des Vorschlags äusserte auch Andrea Caroni von der freisinnigen Partei. Er spricht sich ebenfalls für eine erneute Volksabstimmung aus, die klären würde, ob Volk und Stände bereit wären, ein Umsetzungsgesetz zu akzeptieren, welches die bilateralen Verträge mit der EU wahrt. Mit dieser Idee kann SVP-Fraktionschef Amstutz nichts anfangen: «So wird in der EU politisiert. Man lässt unter immer neuen falschen Versprechungen abstimmen bis das Resultat so herauskommt, wie es die Eliten wollen. Das ist das Gegenteil von direkter Demokratie à la Suisse.»

Nicht nur die politischen Parteien, auch die Wirtschaftsverbände tun sich schwer mit einem gemeinsamen Positionsbezug. Der Schweizerische Gewerbeverband, der ansonsten der Schweizerischen Volkspartei nahesteht, begrüsst den Vorschlag «Inländervorrang light». Er führe zu einer Reduktion der Zuwanderung, trage aber auch den Anliegen der Wirtschaft Rechnung, erklärte Direktor Hans-Ulrich Bigler in einer Medienmitteilung. «Wir wollen keine unnötigen Regulierungskosten. Aus gewerblicher Sicht kommen Höchstzahlen und Kontingente einfach nicht infrage», so Bigler.

Der Arbeitgeberverband und der Wirtschaftsdachverband Economiesuisse hatten sich bisher für ein Modell stark gemacht, das Kontingente vorsieht, falls die Zuwanderung eine bestimmte Schwelle überschreiten sollte. Aber selbst Petra Gössi, die Präsidentin der wirtschaftsnahen Freisinnigen Partei (FDP.Die Liberalen) ist überzeugt, dass dieser Vorschlag das FZA gefährde, wie sie gegenüber der NZZ sagt.

Inländervermittlung verbessern

Inzwischen relativieren die Wirtschaftsverbände ihre Position. Man begrüsse das Modell mit dem «milden Inländervorrang» zwar, möchte aber zusätzlich «Wirkungsoptimierungen vornehmen, wie sie von der CVP gefordert werden» erklärt Simon Wey, Arbeitsmarktökonom vom Schweizerischen ArbeitgeberverbandExterner Link gegenüber swissinfo.ch. «Die Stossrichtung stimmt. Gewisse Anpassungen im Modell sind jedoch notwendig. Die Vorgehensweise mit Grundmodell und stufenweiser Eskalationsmöglichkeit [Vgl. INFOBOX 2] mittels vom Bundesrat festzulegender Abhilfemassnahmen ist sinnvoll.» Aber wird damit die «Masseneinwanderung» gestoppt, wie es die Initianten forderten?

Wenn man die Zuwanderung stärker reduzieren will, dann wird dadurch das FZA tangiert. Wenn man die Zuwanderung nicht oder kaum reduziert, kommt der Fingerzeig, dass man der Verfassung nicht gerecht werde. Dieser Widerspruch lässt sich nicht gänzlich auflösen», sagt Wey.

Ergreift die SVP das Referendum?

Obwohl die Zuwanderung die Gemüter auch in anderen europäischen Ländern erhitzt, deutet nichts darauf hin, dass die EU Einschränkungen der Personenfreizügigkeit in absehbarer Zeit akzeptieren würde, schon gar nicht gegenüber dem Nicht-EU-Mitglied Schweiz. Das hat sich auch beim Treffen zwischen EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker und Bundespräsident Johann Schneider-Ammann vom Montag in Zürich gezeigt.

Die Schweiz habe von den bilateralen Verträgen immer im grossen Ausmass profitiert, ist Arbeitgebervertreter Wey überzeugt. «Die EU unterzeichnet sicher keinen Vertrag, der nur der Schweiz etwas nützt. Sie will auch etwas davon haben. Und das war bisher eben das FZA als Grundpfeiler der EU, an dem sie bis zum heutigen Tag nicht rütteln will. Es kann deshalb nicht sein, dass die Schweiz diesen Vertrag bricht.»

«Quatsch!», schreibt dazu Adrian Amstutz. «Die Schweiz hat gar nie mit einem konkreten Vorschlag mit der EU verhandelt.»

Wird die SVP also das Referendum ergreifen, wenn der Kommissions-Vorschlag «Inländervorrang light» von der Bundesversammlung akzeptiert wird, wollten wir vom Fraktionschef wissen. Aber Amstutz will sich nicht festlegen: «Lassen Sie das Parlament jetzt zuerst die Beschlüsse fassen».

Meldepflicht für bestimmte Berufsgruppen

Simon Wey vom Arbeitgeberverband glaubt daran, dass sich die Zuwanderung auch mit der Einführung eines milden Inländervorrangs abschwächen lasse, wenn auch nur indirekt. «Wenn die Firmen vorbestimmte Berufsgruppen konsequent den regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) melden und diese dann aus ihrem Pool geeignete Stellensuchende innert 48 Stunden vermitteln, kann das inländische Arbeitskräftepotenzial wesentlich gezielter ausgeschöpft werden.» So kämen – anstatt Arbeitskräfte aus dem Ausland – vermehrt arbeitslose Inländer zum Zug.

Fragt sich bloss, weshalb dieses Rekrutierungssystem bisher nicht funktioniert hat?

«Das Problem liegt darin, dass die aktive Vermittlungsaufgabe der RAV bisher nur subsidiär wahrgenommen wurde und aufgrund fehlender Meldepflicht für gewisse Berufsgruppen es an genügender Transparenz bei diesen Nicht-Mangelberufen fehlte. Wenn jetzt das System angepasst wird, indem beide Seiten gezielt prüfen, ob inländische Kandidaten passen könnten, wäre dies einer verstärkten Ausschöpfung des inländischen Arbeitskräftepotenzials förderlich.» Eine Studie über «arbeitsmarktliche Massnahmen in der SchweizExterner Link» habe gezeigt, dass die Vermittlung in 12% der Fälle dazu geführt habe, dass die gemeldeten Kandidaten an einem Bewerbungsgespräch teilnehmen konnten. Wenn der Kontakt einmal hergestellt sei, hätten die Bewerber die besseren Chancen, ihre Qualifikation unter Beweis zu stellen», erläutert Wey. Hinzu komme, dass die Unternehmen infolge des politischen Drucks zusätzlich sensibilisiert werden und sich im Zweifelsfall für einen Inländer entscheiden.

Der Inländervorrang sollte aber nur regional und berufsspezifisch angewendet werden, etwa für Berufe, die saisonal unterschiedlich stark nachgefragt werden, wie in der Gastronomie oder im Baugewerbe.