Rücktritt des WTO-Direktors ist Warnschuss für den Multilateralismus

Roberto Azavedo: Machte er mit seinem abrupten Rückzug den Weg frei für eine Lösung aus der Krise der WTO? Keystone / Salvatore Di Nolfi

Bei der tief zerstrittenen Welthandelsorganisation (WTO) stehen noch zwei Personen im Rennen um den überraschend frei gewordenen Chefposten – zwei Frauen, eine historische Ausgangslage. Es ist wenig wahrscheinlich, dass sie ein einfacheres Amt vorfinden werden als Vorgänger Roberto Azevedo.

Es war ein Paukenschlag: Ende August trat der Brasilianer Azevedo zurück. Also vor dem Ablauf seines Mandats. Warum ist er gegangen und unter welchem Druck steht man in diesem Amt?

Im Rennen um Azevedos Nachfolge stehen nur noch die südkoreanische Handelsministerin Yoo Myung-hee und die ehemalige nigerianische Finanzministerin Ngozi Okonjo-Iweala.

Damit wird die Organisation bald erstmals von einer Frau geführt werden. Der Entscheid wird voraussichtlich in den kommenden Wochen fallen.

Ein Einblick in Azevedos Erfolgsbilanz und die Gründe für seinen vorzeitigen Abgang geben Einblick in das, was eine der beiden Kandidatinnen erwartet.

Zwei Frauen haben es vom Kreis der Kandidierenden auf die Shortlist mit nur noch zwei Namen geschafft. Doch auf sie wartet ein komplizierter Job. Keystone / Salvatore Di Nolfi

Offiziell sagte der Brasilianer, sein Schritt sei erfolgt, um die stark unterminierte Organisation zu stützen. Indem die Wahl des neuen Generaldirektors nun vorgezogen werde, verhindere er, dass die Nachfolgediskussion mit der für 2021 geplanten WTO-Ministerkonferenz zusammenfalle und diese kontaminiere.

Doch in Genf gab es nach der Ankündigung des Rücktritts monatelang Spekulationen zum Schicksal eines der wichtigsten Diplomaten seiner Generation. Einige hatten darauf gewettet, dass er in seinem Heimatland Brasilien in die Politik gehen würde.

Andere meinten, er sei unter Druck der Trump-Administration gestanden. Und eine dritte Gruppe sah in seinem vorzeitigen Abgang einen Entscheid, der mit der Zukunft seiner Frau – und Botschafterin Brasiliens – zusammenhing, Maria Nazareth Farani Azevedo.

Am 1. September wurde das Geheimnis um seinen Rücktritt bei der WTO schliesslich teilweise gelüftet. Azevedo wird eine neue Stelle als Vizepräsident von PepsiCo in den USA antreten. Diese Ankündigung kam für viele überraschend, vor allem, weil sie bedeutet, dass er dem öffentlichen Dienst den Rücken kehrt und in die Privatwirtschaft wechselt.

Herausforderung des Jobs

2013 wurde Azevedo der erste Brasilianer an der Spitze einer internationalen Spitzenorganisation. Und einmal im Amt, musste er seine Qualitäten konkret unter Beweis stellen.

Die WTO steckte in ihrer bisher schlimmsten Krise, von Experten diskreditiert, von Regierungen an den Rand gedrängt und sogar von Demonstrierenden ignoriert, die sich nicht einmal die Mühe machten, vor den Toren der Organisation zu protestieren.

Azevedos Aufgabe war es, Glaubwürdigkeit für seine Organisation zurückzugewinnen, und seine Strategie war klar: Die Idee für einen sofortigen Abschluss der Doha-Runde aufgeben, die 2001 eingeleitet worden war und die sich in einer Zeit der internationalen Krise als zu ehrgeizig erwiesen hatte.

Er reduzierte die Ambitionen und wählte ein relativ leichteres Verhandlungskapitel – Handelserleichterungen. Sein Ziel war nun die Rettung der WTO, nicht mehr der Doha-Runde.

Ende 2013 reisten die Regierungen zur Ministerkonferenz auf Bali mit der Aufgabe, die Insel mit mindestens einem Abkommen zu verlassen. Azevedo machte es sich zur Aufgabe, zu vermitteln, er blieb nächtelang wach und suchte nach Lösungen für die Probleme, die sich auftürmten. Insbesondere jene zwischen den USA und Indien.

Schliesslich kündigte die WTO ihr erstes Handelsabkommen seit 20 Jahren an, und Azevedo erklärte, die Institution sei weiterhin am Leben. Oder zumindest hoffte er es.

Zweite Amtszeit und Trump

Dank der Fortschritte, die unter ihm erreicht worden waren, schaffte Azevedo 2017 die Wiederwahl. Aber einige Jahre, nachdem er sein Büro mit Blick auf den Genfersee bezogen hatte, musste er mitansehen, wie die Organisation in eine beispiellose Krise schlitterte. Das Teilabkommen von Bali hatte nicht den von vielen erwarteten Verhandlungsimpuls ausgelöst.

Die Doha-Runde stellte keinen Konsens mehr dar, und es gab keine Garantie, dass die Organisation standhalten könnte. Zudem nahmen die Stimmen jener zu, die unzufrieden waren mit der als allzu amerikanisch empfundenen Haltung der WTO.

Sein zweites Mandat begann just zur Zeit, als die US-Regierung von Donald Trump die Möglichkeit aufbrachte, Mechanismen zur Anwendung von Sanktionen gegen Partner einzuführen, ohne die WTO zu konsultieren oder um ihre Zustimmung zu bitten.

Die Haltung der USA beunruhigte die Unterhändler in Genf. Während des Präsidentschaftswahlkampfes hatte Trump sogar gesagt, die WTO sei eine «Katastrophe».

Azevedo wusste, dass eine Entscheidung Trumps gegen die WTO das Ende der Organisation und einen Coup noch nie dagewesenen Ausmasses gegen den Multilateralismus bedeuten würde.

Statt Kritik zu üben, konzentrierte sich der erfahrene Unterhändler auf die Stärkung der Rolle des internationalen Systems. Seiner Meinung nach wurden die bestehenden Strukturen aufgebaut als «direkte Antworten auf die blutigen Lehren der Geschichte», in Referenz auf die Regeln nach dem Zweiten Weltkrieg. «Sie stellen die beste Anstrengung der Welt dar, um sicherzustellen, dass sich die Fehler der Vergangenheit nicht wiederholen», warnte er.

Demontage von innen

Doch die US-Regierung verfolgte eine andere Strategie. Das Weisse Haus hat die WTO nicht verlassen, sondern von innen angegriffen. So legten die USA seit 2017 bei jeder Ernennung von Richtern für die Berufungsinstanz im Rahmen des Streitschlichtungsmechanismus bei internationalen Handelskonflikten ihr Veto ein.

Das Ergebnis war die Auflösung des Gremiums im Jahr 2019 und der Beginn einer Ära, in der das «Gesetz des Dschungels» herrscht. Die Regeln gestanden zwar weiter. Aber es gab keine Möglichkeit mehr, die Amerikaner zu bestrafen, wenn sie gegen die Regeln verstossen würden.

Indem sie das «Kronjuwel» des internationalen Systems untergrub, wollte die US-Regierung die WTO zu einer umfassenden Reform zwingen.

Da Azevedo die Demontage der Berufungsinstanz nicht verhindern konnte, konzentrierte er sich darauf, Wege zu finden, den USA zu versichern, dass eine Reform der WTO möglich sei. Doch seine Ermüdung wurde offensichtlich, und ebenso, dass er angesichts von Regierungen, die einfach nicht verhandeln wollten, auch keine echten Lösungen suchen konnte.

Rücktritt unter Druck erfolgt?

Als er schliesslich zurücktrat, versicherte Azevedo, dass er die Entscheidung im Sinne des Wohls der WTO und ihres Überlebens getroffen habe.

Die Gerüchte dauerten jedoch auch nach seiner Abreise aus Genf an.

Wochen nachdem Azevedo sein Amt niedergelegt hatte, enthüllte Bob Woodward in seinem neusten Buch Rage (Simon & Schuster), Trump habe den Brasilianer unter Druck gesetzt und ihm sogar gedroht, falls seinen Anweisungen nicht nachgekommen werde. Azevedo dementierte diese Darstellung.

(Übertragen aus dem Englischen: Rita Emch)