Ist Abacha-Abkommen ein Modell für Rückgabe von Diktatorengeldern?

Die zurückerstatteten Mittel werden zur Finanzierung des nigerianischen National Social Safety Net Project verwendet, das Gelder an Nigerianer gibt, die unterhalb der Armutsgrenze leben. Keystone

Ein jüngst geschlossenes Abkommen zwischen der Schweiz und Nigeria unter Einbezug der Weltbank zur Rückgabe von Hunderten von Millionen der "Abacha-Gelder" wird als Modell angepriesen, wie andere Länder mit Diktatorenvermögen umgehen könnten. Doch Organisationen der Zivilgesellschaft in der Schweiz und in Nigeria äussern Vorbehalte.

Die Schweiz bemüht sich seit Jahren darum, ihr Bild eines Hafens für «schmutzige Gelder» loszuwerden. Seit 1986 hat sie mehr als 2 Milliarden Franken (2,2 Mrd. US-Dollar) unrechtmässig erworbene Vermögenswerte an Herkunftsstaaten zurückerstattet.

Das jüngste Beispiel sind 321 Mio. Dollar, die von der Schweiz bereits auf ein Konto der nigerianischen Regierung überwiesen wurden. Es geht um Gelder, die vom ehemaligen nigerianischen Diktator Sani Abacha (1993-1998) und seiner Familie unrechtmässig erworben worden waren. Unter Aufsicht der Weltbank sollen diese Gelder zur Finanzierung eines nationalen Projekts für ein soziales Sicherheitsnetz (National Social Safety Net Project) eingesetzt werden, das unter anderem den Transfer von Geld an die ärmsten Schichten der nigerianischen Bevölkerung beinhaltet.

«Ich denke, es ist ein gutes Modell für andere Länder, weil es eine Gelegenheit bietet, sich um die ärmsten Mitglieder der Gesellschaft zu kümmern, die am meisten darunter leiden, wenn Vermögenswerte gestohlen oder für die Entwicklung bestimmte Gelder ins Ausland verschoben worden waren», erklärt Juliet Ibekaku, Sonderassistentin des nigerianischen Präsidenten für die Justizreform.

Pio Wennubst, der Vizedirektor der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) und Leiter der Schweizer Delegation bei den Verhandlungen zum jüngsten Abkommen über die Rückgabe der Abacha-GelderExterner Link, stimmt dieser Einschätzung zu. Es gehe um einen

«bedeutenden» Geldbetrag, der das Potential habe, eine starke Botschaft an die internationale Gemeinschaft zu senden.

«Es zeigt, dass es möglich ist, dass sich Finanzinstitutionen und öffentliche Einrichtungen zusammentun können, um tatsächlich den unterversorgten, benachteiligten Menschen in der Bevölkerung zu helfen», erklärt Wennubst weiter.

Einbeziehung der Zivilgesellschaft

Das Africa Network for Environment and Economic JusticeExterner Link (ANEEJ) leitet eine Gruppe von nigerianischen Nichtregierungsorganisationen, die helfen werden, die Verwendung der Gelder zu überwachen. Pfarrer David Ugolor, der Exekutivdirektor von ANEEJ, erklärt, der Abacha-Fall sei das erste Mal gewesen, dass Gruppen aus der Zivilgesellschaft eingeladen worden seien, an der Ausarbeitung eines Abkommens für die Restitution von Potentatengeldern teilzunehmen.

Könnten andere Länder dem Beispiel Nigerias folgen? Ugolor ist sich bewusst, dass nicht alle Länder eine gleich starke Zivilgesellschaft haben. Er denkt aber, in solchen Situationen könnte «ein alternativer Rahmen in Betracht gezogen werden».

Die Schweizer NGO Public EyeExterner Link ist ihrerseits allerdings nicht überzeugt, dass diese Restitution der nigerianischen Gelder ein ideales Modell ist. Olivier Longchamp, Finanz- und Steuerexperte der Organisation, räumt zwar ein, die Vereinbarung über die Abacha-Gelder sei «ein gutes Abkommen», es habe aber zwei Jahrzehnte gedauert und sei ein «extrem langer und komplizierter» Prozess gewesen, bevor man zu diesem Ergebnis gekommen sei.

«Ich glaube nicht, dass dies beweist, dass die Schweiz Weltmeisterin bei der Rückgabe von gestohlenen Vermögenswerten ist», sagt er. 

Langer Prozess und versickerte Gelder

Auch bestehen immer noch Zweifel daran, wie 700 Millionen Dollar, eine erste Tranche von «Abacha-Geldern», welche die Schweiz schon 2005 an Nigeria zurückgab, wirklich verwendet wurden.

«Ein bedeutender Teil dieses Geldes ist verschwunden», sagt Longchamp. «Das will nicht notwendigerweise sagen, dass dieses Geld gestohlen wurde, aber dass es im Buchhaltungssystem des nigerianischen Bundesstaates verloren ging.»

Bei dieser ersten Tranche der Restitution war die Weltbank erst zu einer Analyse herangezogen worden, nachdem die Gelder schon ausgegeben worden waren. Sie konnte daher nicht abschliessend feststellen, wohin die Gelder genau geflossen waren.

Longchamp erklärt, dass sei für die Schweizer Behörden ein «Weckruf» gewesen: Sie hätten anerkannt, dass die Garantien für eine gute Regierungsführung vorhanden sein müssten, bevor solch enorme Summen zurückerstattet würden.

Er verwies darauf, dass auch 140 Millionen Dollar, die Liechtenstein nach Nigeria zurückführte, verschwunden seien. «Ein weiterer guter Grund für die Schweiz, auf einem Abkommen mit besseren Garantien für die Verwendung der Gelder zu beharren», erklärt Longchamp.

Lehren gezogen

DEZA-Vizedirektor Wennubst räumt ein, 2005 «hätten die Dinge besser gemacht werden können». Das jüngste Abkommen mit Nigeria sei nun das Ergebnis der Lehren, die man aus dem Fall in Nigeria und anderswo gezogen habe. Aufgrund dieser Erkenntnisse sei ein «historisches» Abkommen entstanden, was das Niveau der Überwachung, den Einbezug der Zivilgesellschaft und den Einsatz neuer Technologien für Transfers und Rückverfolgbarkeit angehe, was noch vor einigen Jahren nicht möglich gewesen wäre.

Die nigerianische Juristin Juliet Ibekaku ist der Ansicht, die wichtigsten Erkenntnisse seien, dass man «klar und spezifisch» festhalten müsse, wer die Nutzniesser der Gelder seien, und dass keine Projekte durchgeführt würden, die nicht klar eingegrenzt werden könnten.

Die nigerianische Regierung arbeite nun mit der Weltbank zusammen, um die Begünstigten zu identifizieren und ein Register zu erstellen, erklärte sie gegenüber swissinfo.ch weiter. Auf diese Weise können die an der Überwachung beteiligten Organisationen aus der Zivilgesellschaft sicherstellen, dass die Gelder auch tatsächlich an die Begünstigten gehen.

Rolle der Weltbank

Es stellt sich auch die Frage, in welchem Ausmass die Weltbank an der Restitution von Vermögenswerten beteiligt sein soll. Dies war ein springender Punkt für Pfarrer Ugolor von der ANEEJ und die anderen Organisationen aus der Zivilgesellschaft, die an der Ausarbeitung des Abkommens zwischen der Schweiz und Nigeria beteiligt waren.

Sie hatten die Vorgabe eines Genfer Gerichts, dass die Restitution von der Weltbank überwacht werden müsse, «vehement verurteilt». «Unserer Ansicht nach ist dieser Entscheid für einen souveränen Staat wie Nigeria mit seinen demokratischen Institutionen absolut inakzeptabel», erklärt Ugolor. 

Der Public-Eye-Experte Longchamp verweist darauf, dass die  Weltbank seit vielen Jahren in Nigeria präsent ist und gemeinsam mit dem UNO-Büro für Drogen- und Verbrechensbekämpfung die Initiative für die Rückführung gestohlener Vermögenswerte (Stolen Asset Recovery, StAR) lancierte, die darauf abzielt, ihre Kapazitäten bei der Rückführung solcher Gelder zu stärken. Kritik an der Weltbank in Nigeria sei aber nicht ohne Kontext, denn die Institution sei in der Vergangenheit in Korruptionsskandale verwickelt gewesen.

«Es bestand grosse Skepsis, was die Beteiligung der Weltbank betrifft, aber ich denke, solange es keine ähnliche Organisation gibt… ist es besser, die Weltbank zu haben, als niemanden.»

Noch gibt es Handlungsbedarf

Das jüngste Restitutions-Abkommen mit Nigeria fällt in eine Zeit von Änderungen in der Schweizer Gesetzgebung und verschärften Verfahrensabläufen und Kontrollen im Zusammenhang mit der Rückgabe von Potentatengeldern, die 2016 im Bundesgesetz über die Sperrung und die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen (SRVG) gipfelten.

Longchamp weist darauf hin, dass die Schweiz ihre Geldwäscherei-Gesetze in im Verlauf der vergangenen Jahre mehrmals verschärft hat, oft unter internationalem Druck und insbesondere «im Hinblick auf Steuerhinterziehung».

Longchamp sieht zwar Fortschritte, sagt aber, das Problem sei noch nicht verschwunden, wie eine Reihe von Korruptionsskandalen von Petrobras über 1MDB bis zur Ukraine gezeigt hätten. Er argumentiert, die Schweiz versuche oft, mit der Restitution von Vermögenswerten ihren Status als sauberer Finanzplatz zu beweisen.

Doch letztlich, glaubt der Experte von Public Eye, würden die meisten ausländischen Korruptionsfälle auf Schweizer Boden «wahrscheinlich nicht einmal aufgespürt».

 

Die Schweiz und Potentatengelder: Eckpunkte

Erstes Einfrieren von Geldern

1986, Ferdinand Marcos (Philippinen), 684 Millionen Dollar: Nachdem es die Schweiz Regierung einige Jahre zuvor noch abgelehnt hatte, die Vermögenswerte des gestürzten Schahs von Persien (heute Iran) einzufrieren, reagierte sie 1986 schnell. Nur wenige Tage nach dem Sturz des philippinischen Diktators blockierte sie die Gelder von Ferdinand Marcos und seiner für ihre Schuhliebe berüchtigten Gattin Imelda. Dies geschah als vorbeugende Massnahme, noch bevor die neue philippinische Regierung um Rechtshilfe ersuchte.

Die Gelder wurden 12 Jahre später rückerstattet, unter einem Abkommen mit der neuen philippinischen Regierung, einschliesslich einer Garantie, dass mit einem Teil des rückerstatteten Geldes die Opfer des Marcos-Regimes entschädigt werden mussten. Es hatte damals nicht weniger als 60 Urteile des Schweizer Bundesgerichts gebraucht, bis die Vermögenswerte zurückgeführt werden konnten.

Erste Rückerstattung

1997, Moussa Traoré (Mali), 3,9 Millionen Franken: Die Summe war bescheiden, aber die Rückerstattung eine historische Premiere. Dieser Fall hatte nur fünf Jahre gedauert, was die Schweiz auf die reibungslose Zusammenarbeit mit den Behörden Malis zurückführt, sowie darauf, dass Traoré in Mali wegen Gewaltverbrechen während seiner Regierungszeit vor Gericht gestellt und verurteilt wurde.

Problematische Fälle

1986 Haiti (6 Millionen Dollar) und 1997 Demokratische Republik Kongo (5,5 Millionen Dollar): Die Schweiz sperrte Vermögenswerte des haitianischen Diktators Jean-Claude (“Baby Doc”) Duvalier und des zairischen Despoten Mobutu Sese Seko jeweils kurz nach deren Sturz. Wegen den schwachen staatlichen Strukturen, die dazu führten, dass in beiden Fällen die Rechtshilfe scheiterte, konnten die Vermögenswerte aber nicht an die zwei Staaten rückerstattet werden. Diese Misserfolge brachten die Schweiz dazu, ein neues Gesetz, die «Lex Duvalier», zu verabschieden. Das Gesetz machte es möglich, Gelder dann konfiszieren zu können, wenn die betroffenen Staaten nicht in der Lage sind, ein Rechtshilfegesuch zu verfassen oder ein Strafverfahren zu führen, das Schweizer Anforderungen entspricht.

2011 Tunesien, Ägypten, Libyen, Syrien

Nach dem Arabischen Frühling blockierte die Schweiz fast eine Milliarde Franken von gestürzten Diktatoren und deren Umfeld sowie des syrischen Machthabers Bashar al-Assad vorsorglich. Bisher wurde erst ein relativ kleiner Betrag an Tunesien rückerstattet. Auf eine Frage in diesem Zusammenhang im Januar 2018 erklärte der Schweizer Bundespräsident Alain Berset, «die Schweiz möchte viel rascher vorangehen. Aber dies muss in Einklang mit den legalen Prozeduren und in der Gewissheit erfolgen, dass dieses Geld an die richtige Stelle zurückgeht».

2014 Ukraine

Nach den Demonstrationen auf dem Maidan-Platz in Kiew und der Absetzung des damaligen Präsidenten Viktor Janukowitsch sperrte die Schweiz präventiv dessen Vermögenswerte in Höhe von etwa 70 Millionen Dollar.

Quelle: Broschüre der Schweizer RegierungExterner Link: KEIN HORT FÜR POTENTATENGELDER – Die Erfahrung der Schweiz mit der Rückerstattung unrechtmässig erworbener Gelder

(Übertragung aus dem Englischen: Rita Emch)