Kantonales Anti-Burka-Gesetz mit hohen Geldbussen

Was in der Schweiz gewöhnlich als Burka bezeichnet wird, ist meistens ein Niqab. imago/McPHOTO

Als erster Kanton der Schweiz verbietet das Tessin nach französischem Vorbild die Vollverschleierung im öffentlichen Raum. Somit können Frauen, die Niqab oder Burka tragen, mit Geldstrafen gebüsst werden. Während Tourismuskreise um arabische Gäste bangen, hofft ein nationales Komitee darauf, ein Verhüllungsverbot per Volksentscheid für die ganze Schweiz durchsetzen zu können.

Es war eine Volkabstimmung, die weit über die Landesgrenzen für Aufsehen sorgte: Am 22. September 2013 sagten 65,4 Prozent der Stimmenden im Tessin Ja zu einer Volksinitiative, die ein Verbot der Gesichtsverhüllung in der Verfassung festschreibt – ein Primeur für die Schweiz.

Diese Woche nun verabschiedete das Tessiner Kantonsparlament eine landläufig als Anti-Burka-Gesetz bezeichnete Vorlage, welche diese Verfassungsnorm umsetzt. Das Gesetz geht von der Pflicht aus, sein Gesicht in der Öffentlichkeit zu zeigen, als Freiheitsprinzip in einer offenen Gesellschaft. Niqab und Burka werden nicht explizit erwähnt, sind aber mit dem Gesetz gemeint.

Bei der Ganzkörper-Verhüllung, die in der Schweiz oft als Burka bezeichnet wird, handelt es sich meistens um einen Niqab. (Illustration: Kai Reusser) Kai Reusser / swissinfo.ch

«Die Verhüllung ist nicht in erster Linie ein Ordnungs- und Sicherheitsproblem», sagte Natalia Ferrara Micocci (FDP) von der Rechtskommission und verteidigte so den Entscheid, ein explizites Gesetz zur Gesichtsverhüllung im öffentlichen RaumExterner Link vorgelegt zu haben. Die Kantonsregierung wollte das Verbot der Gesichtsverschleierung einzig im Rahmen der Revision des Gesetzes über die öffentliche OrdnungExterner Link regeln und dort integrieren. 

Doch dem Parlament reichte dies nicht. Vor allem war man der Auffassung, dass eine aus religiösen oder kulturellen Gründen erfolgte Gesichtsverschleierung nicht mit Vergehen von Randalieren oder Hooligans gleichgesetzt werden kann. Dabei war der Entscheid der Grossen Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (vom 1. Juli 2014) wegweisend, der ein entsprechendes Verbot in Frankreich gut hiess, aber einzig auf der Grundlage von grundsätzlichen Erwägungen des gesellschaftlichen Zusammenlebens in einer Demokratie.

Unternehmer übernimmt Bussen

In Folge des neuen Tessiner Gesetzes können Frauen, die Ganzkörperschleier (Burka) oder Gesichtsschleier (Niqab) im öffentlichen Raum tragen, künftig mit Bussen von 100 bis 10‘000 Franken belegt werden. Nun kündigte der französisch-algerische Immobilienunternehmer Rachid Nekkaz in einem Interview mit dem Tessiner Radiosender RSI an, dass er alle Strafen aus eigener Tasche zahlen werde. In Frankreich hat Nekkaz bereits mit demselben Vorgehen für Aufsehen gesorgt: Bis Oktober 2015 soll er dort 973 Bussen gezahlt haben.

2010 schuf er einen Millionen-Fonds zur Verteidigung der «Freiheit und der religiösen Neutralität des Staates». Nekkaz bezeichnete sich zugleich als Menschenrechtsaktivist und Gegner von Verschleierungen. 

Indem er öffentlich die Bussen der Frauen bezahle, die auf den Strassen ihren 
Niqab tragen, will er «Regierungen und Parlamente lächerlich machen», die 
fundamentale Freiheiten nicht respektierten, schrieb er 2013.

Bussen bis 10‘000 Franken

Eine Grundsatzdebatte, ob das Verbot richtig sei oder nicht, fand im Tessiner Kantonsparlament nicht mehr statt. Es ging einzig um die Frage, ob dem Volkswillen adäquat durch das Gesetz Rechnung getragen wird.

Dabei wurde entschieden, dass die Gemeinden und letztlich die Gemeindepolizeien für die Umsetzung und Anwendung verantwortlich sind, obwohl es Vorbehalte gab, dass auf diese Weise je nach Gemeinde das Gesetz anders angewendet werden könnte. Die Höhe der Bussen bei Verstössen wurde zwischen mindestens 100 und höchstens 10‘000 Franken festgelegt. Die Maximalansätze sollen bei wiederholten Verstössen zur Anwendung kommen und natürlich auch eine abschreckende Wirkung haben.

Da das Gesetz auf grundsätzlichen Erwägungen beruht, wird es keine Ausnahmen geben. Dies war von verschiedener Seite gefordert worden, insbesondere mit Blick auf reiche und ausgabefreudige arabische Touristen im Tessin. In Luganos edler Einkaufsstrasse Via Nassa oder auch im Outlet-Center Foxtown von Mendrisio sind immer wieder gesichtsverschleierte Frauen aus arabischen Ländern zu sehen. Insgesamt generieren Gäste aus diesen Ländern fast 40‘000 Logiernächte im Jahr.

Das Gesetz stösst denn auch in Tourismuskreisen nicht auf Gegenliebe. Lorenzo Pianezzi, Präsident des Tessiner Hoteliervereins, will Reisende aus muslimischen Ländern nicht aktiv informieren. Generell ist davon auszugehen, dass Reisende sich über die Regeln informieren müssen, die in den von ihnen bereisten Ländern gelten.

Beispiel direkter Demokratie  

Das Anti-Burka-Gesetz ist ein Paradebeispiel für die Möglichkeiten der direkten Demokratie in der Schweiz. Es geht zurück auf eine vom politischen Einzelkämpfer Giorgio Ghiringhelli lancierte kantonale Volksinitiative, die einen neuen Artikel in die Kantonsverfassung forderte,  wonach «niemand auf öffentlichen Strassen und Plätzen das eigene Gesicht verschleiern oder verbergen kann.»

Die Initiative wurde im März 2011 mit 11‘767 gültigen Unterschriften eingereicht. Im Unterstützungskomitee befanden sich auch Frauen wie die ehemalige rechtsfreisinnige FDP-Staatsrätin Marina Masoni oder die ehemalige SP-Grossrätin Iris Canonica.

Der Grosse Rat arbeitete einen Gegenvorschlag aus, weil man vermeiden wollte, dass das Verhüllungsverbot in die Verfassung aufgenommen wird, doch bei der Volksabstimmung am 22. September 2013 setzte sich die Original-Initiative mit 65,3 Prozent Ja-Stimmen klar durch.

Es brauchte dann eineinhalb Jahre, bis zum 11. März 2015, um die nächste Hürde zu nehmen. Das Eidgenössische Parlament garantierte die Tessiner Verfassungsänderung. Es waren Zweifel vorhanden, ob diese Bestimmung mit der in der Bundesverfassung garantierten Religionsfreiheit vereinbar sei. Auch dank des Entscheids des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zum Verbot in Frankreich erachtete das Parlament schliesslich den neuen Tessiner Verfassungsartikel als bundesrechtskonform.

Das Tessiner Justizdepartement publizierte noch gleichentags den Gesetzestext (Revision des Gesetzes über die öffentliche Ordnung), der nach Beratung in der vorberatenden Kommission diese Woche im Parlament verabschiedet wurde, ergänzt durch ein Zusatzgesetz, das einzig das Verbot der Gesichtsverhüllung im öffentlichen Raum regelt. Theoretisch könnte gegen beide Gesetze das Referendum ergriffen werden. Doch davon ist nicht auszugehen. Die beiden Texte werden voraussichtlich im ersten Halbjahr 2016 in Kraft treten.

Schwierige Umsetzung

Obwohl das Gesetz diese Woche verabschiedet wurde, bleiben viele konkrete Fragen in Bezug auf Umsetzung und Anwendung offen. Was darf ein Polizist genau machen, wenn er eine Frau in Vollverschleierung antrifft? Wie hoch werden die Bussen effektiv sein? Das Gesetz definierte einen grossen Spielraum.

Auch juristische Fragen bleiben offen. So heisst es im Artikel 5 des Gesetzes über die Gesichtsverschleierung im öffentlichen Raum, «dass ein intentionaler Verstoss gegen das Gesetz“ mit Bussen geahndet wird.

Der unabhängige Grossrat und ehemalige Staatsanwalt Jacques Ducry setzte sich in der Debatte vergeblich dafür ein, den Begriff der Intentionalität aus dem Gesetz zu streichen. Seiner Meinung nach kommt keine vollverschleierte Frau mit dem Vorsatz ins Tessin, das Gesetz zu brechen. Es sei eine kulturelle Frage. Im Falle eines Rekurses gegen eine Busse werde es unmöglich sein, einen Tatvorsatz nachzuweisen. Der Grosse Rat ging auf diese Bedenken allerdings nicht ein.

Kommt nun das nationale Verhüllungsverbot?

Angeregt durch die Entwicklungen im Tessin präsentierte Ende September 2015 das so genannte Egerkinger Komitee seine Volksinitiative für ein nationales VerhüllungsverbotExterner Link. Das gleiche Komitee hatte bereits erfolgreich das Volksbegehren zum Minarettverbot lanciert.

Der Initiativtext entspricht dem Text des Tessiner Volksbegehrens. Wörtlich heisst es: «Niemand darf sein Gesicht […] an Orten verhüllen […], die allgemein zugänglich sind (ausgenommen Sakralstätten) […].» Und weiter: «Niemand darf eine Person zwingen, ihr Gesicht aufgrund ihres Geschlechts zu verhüllen. Ausnahmen will das Komitee nur «aus gesundheitlichen, sicherheitsrelevanten, klimatischen sowie aus Gründen des einheimischen Brauchtums» zulassen. Falls Volk und Stände die Initiative annähmen, müsste der neue Verfassungsartikel innert zwei Jahren in Kraft treten.

Die Unterschriftensammlung hat allerdings noch nicht begonnen. Der Initiativtext befindet sich bei der Bundeskanzlei in der formellen Vorprüfung. Der Bundesrat (Schweizer Regierung) hat sich stets gegen ein Verhüllungsverbot ausgesprochen, da – im Gegensatz zu Frankreich – in der Schweiz kaum vollverschleierte Frauen – abgesehen von einigen Touristinnen – im öffentlichen Raum zu sehen seien. Es gebe keine Notwendigkeit, in dieser Materie zu legiferieren.

Burka-Verbot in Frankreich

Gemäss einem Entscheid der Grossen Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte vom 1. Juli 2014 ist das Burka-Verbot in Frankreich rechtens. Das Gesetz gegen das Tragen des Ganzkörperschleiers in der Öffentlichkeit verstosse nicht gegen die Religionsfreiheit, entschieden die Richter.

Gegen das Burka-Verbot hatte eine junge französische Muslimin am 11. April 2011 geklagt – dem Tag, an dem das Gesetz in Frankreich in Kraft trat. Sie argumentierte, dass sie Burka und Nikab aus religiöser Pflicht, als Ausdruck ihrer Kultur und persönlichen Überzeugung trage.

Weder ihr Ehemann noch ihre Familie drängten sie dazu. Das Burka-Verbot dagegen diskriminiere sie als Frau, wegen ihrer Religion und ihrer ethnischen Herkunft.

Gemäss den Richtern schadete die Vollverschleierung aber dem Zusammenleben in einer Gesellschaft, weil das Gesicht bei der Interaktion zwischen Menschen eine wichtige Rolle spiele.