Was spricht gegen Sanktionen?

Wegen der Annexion der Krim 2014 beschloss die EU Sanktionen gegen Russland, an denen die Schweiz sich nicht beteiligte. Auf dem Bild ukrainische Soldaten im November 2018. Keystone / Mykola Lazarenko

Neutrale Staaten wie Schweden, Österreich und die Schweiz konkurrenzieren sich mit ihren "Guten Diensten". Sanktionen sind dabei nicht hilfreich für das Image. Die Schweiz hat gegenüber der Konkurrenz einen entscheidenden Vorteil.

In der Ukraine-Krise 2014 machte die Schweiz nicht mit bei den Russland-Sanktionen. Obwohl sie die Annexion der Krim verurteilte. Der Bundesrat begründete den Entscheid damit, die Schweiz wolle ihre Position als Vermittlerin nicht schwächen. Sie präsidierte damals die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE).

Die Debatte, die anlässlich der Krim-Krise 2014 in der Arena von SRF über die Schweizer Neutralität geführt wurde (Schweizerdeutsch):

Das ebenfalls neutrale Österreich beteiligte sich missmutig an diesen EU-Sanktionen. Doch vier Jahre später, als zahlreiche europäische Staaten nach dem Giftanschlag auf den ehemaligen Agenten Sergej Skripal russische Diplomaten auswiesen, wollte Österreich nicht mitmachen. Offiziell begründet wurde der Entscheid mit Österreichs «Brückenschlagfunktion» und potenziellen Rolle als Mediator. Halboffiziell waren auch Wirtschaftsinteressen mit im Spiel. Österreich steht nämlich in regen Handelsbeziehungen mit Russland und die damalige Aussenministerin pflegte besonders gute Verbindungen zu Putin.

Argumente gegen Sanktionen

Nicht nur in neutralen Staaten wird über Sinn und Unsinn von Sanktionen debattiert. So ist beispielsweise ein oft gehörtes Argument, Sanktionen nützten nichts, sondern schadeten der Zivilbevölkerung.

Bewirken Sanktionen etwas? Dieser Frage ging SRF in einem Tagesschau-Beitrag vom 1. Oktober 2020 nach:

Neutrale Staaten gehen in ihren Überlegungen darüber hinaus: Sie führen ihre Vermittlerrolle ins Feld. «Österreich will als Dialogpartner auftreten», sagt die österreichische Sicherheitsforscherin und Völkerrechtlerin Elisabeth Hoffberger-Pippan vom Deutschen Institut für Internationale Politik und Sicherheit in Berlin. «Zum einen will Österreich Sanktionen umsetzen, andererseits will es den Dialog mit Russland nicht völlig aufgeben. Das ist nicht unbedingt eine neutralitätspolitische Entscheidung, als vielmehr ein pragmatischer Weg, der letztlich auch der EU selbst zugutekommen könnte.» Das hänge aber natürlich immer von der jeweiligen politischen Situation ab. «Gerade in Russland ist die menschenrechtliche Situation besonders prekär.»

In Österreich sind auch schon wirtschaftliche Beziehungen zu Russland ins Feld geführt worden. Auch der schweizerische Bundesrat hat unumwunden zugegeben, dass wirtschaftliche Eigeninteressen eine Rolle spielen. 2014 schrieb er in einer Antwort auf eine parlamentarische Interpellation, er nehme jeweils eine umfassende Güterabwägung vor, um festzustellen, ob es im Interesse der Schweiz sei, sich den Sanktionen anderer Länder anzuschliessen. «Dabei werden aussenpolitische, aussenwirtschaftspolitische und rechtliche Erwägungen berücksichtigt und gegeneinander abgewogen.»

Übrigens haben Österreich und die Schweiz in den oben genannten Fällen letzten Endes gar nicht vermittelt. Aber die Vermittlung in Konflikten als Teil der «Guten Dienste» kommt als Argument gut an. Nicht zuletzt bei der Bevölkerung. «Einem grossen Teil der österreichischen Wählerschaft ist die Neutralität sehr wichtig», so Hoffberger-Pippan. Auch wenn der Bevölkerung oft gar nicht bewusst sei, was Neutralität rechtlich bedeute, denn der Begriff werde im politischen Kontext oft überstrapaziert. Das Ausweisen von Diplomaten beispielsweise sei neutralitätsrechtlich unproblematisch.

Sanktionen – was gilt?

Entgegen einer früheren Position der Schweiz ist heute anerkannt, dass Wirtschaftssanktionen mit der Neutralität vereinbar sind. Die Schweiz kann sich gemäss Embargogesetz Sanktionen anschliessen, muss aber nicht. Die Entscheidung liegt beim Bundesrat. Er kann zur Wahrung schweizerischer Interessen beschliessen, Sanktionen nicht mitzumachen. Einzige Ausnahme: Seit die Schweiz 2002 der Uno beigetreten ist, muss sie Sanktionsbeschlüsse des Uno-Sicherheitsrates umsetzen.

Auch in der Schweiz spricht sich gemäss einer jährlichen Befragung eine überwältigende Mehrheit der Schweizerinnen und Schweizer für die Neutralität aus. Es sind also nicht zuletzt auch innenpolitische Gründe, die gegen das Mitmachen bei Sanktionen sprechen.

swissinfo.ch

Die Schweiz hat einen Vorteil…

Es ist nicht ganz von der Hand zu weisen, dass das Mitmachen bei Sanktionen aussenpolitisch das Image als Vermittlerin beschädigen kann. Dies ist umso relevanter, als mehrere neutrale Staaten mit ihren «Guten Diensten» um die Rolle des Mediators wetteifern. Sowohl Wien auch das internationale Genf sind darüber hinaus wichtige Gastgeber-Städte der globalen Gouvernanz.

Im Vergleich zu anderen neutralen Ländern hat die Schweiz mehr Spielraum: Sie ist nicht Mitglied der EU und daher nicht verpflichtet, die Sanktionen der EU zu übernehmen. Sie wägt die Pros und Kontras in jedem Einzelfall neu ab.

Hingegen kooperiert Schweden nach Auskunft des schwedischen Aussenministeriums «immer bedingungslos» mit den EU-Sanktionen. Auch Österreich macht laut Hoffberger-Pippan immer mit, da es sich der EU gegenüber solidarisch und loyal verhalten möchte. Gegenüber Russland habe sich das Klima seit dem Giftanschlag auf Alexei Nawalny deutlich verschlechtert.

Im Unterschied zur Schweiz können neutrale EU-Staaten nicht einfach schweigen. Im Rahmen der gemeinsamen Aussen- und Sicherheitspolitik kommt es zu Abstimmungen, die der Einstimmigkeit bedürfen. Irland, Schweden, Österreich, Finnland und Malta müssen also Stellung beziehen, ob die EU gegen ein Land Sanktionen verhängen soll oder nicht. Die detaillierte Umsetzung bedarf nur noch der qualifizierten Mehrheit, dort können sich neutrale Länder leichter aus der Debatte raushalten, auch wenn sie die Sanktionen in aller Regel – es gibt Ausnahmen – umsetzen müssen.

…und imagemässig einen Nachteil

Die Schweiz verfolgt eine ausgeprägtere Neutralitätspolitik als Österreich und Schweden und wird auch von aussen als neutraler wahrgenommen.

Das hat auch Schattenseiten: Der Vorwurf des Opportunismus geht für gewöhnlich an die Adresse der Schweiz. Nicht zuletzt auch deshalb, weil sie als internationaler Finanzplatz bekannt ist. Wenn sich die Schweiz gegen Sanktionen entscheidet, besteht die Gefahr, dass ihr Banken- und Handelsplatz zur Umgehung der internationalen Sanktionen benutzt wird. Zwar ergreift der Bundesrat in diesen Fällen Gegenmassnahmen, doch der Imageschaden besteht. Die Neutralität ist also imagemässig gesehen Fluch und Segen zugleich.

Die Schweiz handelt bei Sanktionen nie eigenständig

Die Schweiz auferlegt sich freiwillig in der Gesetzgebung eine Nichteigenständigkeit: Sie kann nur dann Zwangsmassnahmen erlassen, wenn die Sanktionen von internationalen Organisationen wie der Uno oder OSZE oder einem wichtigen Handelspartner der Schweiz – zum Beispiel der EU – beschlossen wurden. «Diese Beschränkung ist keine Konsequenz der Neutralität, sondern beruht auf einem freien Entscheid des Gesetzgebers, der dem Bundesrat die Ergreifung von Sanktionen, die nicht im Verbund mit den wichtigsten Handelspartnern ergriffen werden, verunmöglichen wollte», sagt Völkerrechtler Jörg Künzli von der Universität Bern.

Im Unterschied zur Schweiz können neutrale EU-Mitglieder auch eigenständig Sanktionen beschliessen, wenn sich die EU nicht auf gemeinsame Sanktionen einigen kann. In der Praxis kommt es aber kaum je zu solchen Alleingängen.