La Svizzera nel Consiglio di sicurezza ONU. Con quali risultati?

Pascale Baeriswyl, rappresentante permanente della Svizzera presso le Nazioni Unite e presidente del Consiglio di sicurezza per il mese di ottobre, stringe la mano a Riyad Mansour, ambasciatore palestinese presso le Nazioni Unite, durante una riunione del Consiglio di sicurezza sulla situazione in Medio Oriente 2024 Getty Images

Nel 2023 e 2024 la Svizzera ha partecipato per la prima volta come membro eletto ai lavori del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. E nell'ottobre 2024, ha ricoperto per la seconda volta il ruolo di presidente del Consiglio. Quali risultati ha potuto raggiungere, considerato il contesto internazionale ad alta intensità? Un'analisi.

Alta concorrenza geopolitica, in un periodo storico molto complesso. Questa la situazione, nel momento in cui la Svizzera è entrata a far parte del Consiglio di sicurezza ONU. Un contesto che ha impedito al gremio di affrontare in maniera risolutiva l’enorme sofferenza provocata da conflitti come quelli in corso a Gaza, Ucraina, Sudan e Myanmar.

I cinque membri permanenti del Consiglio – Cina, Francia, Russia, Stati Uniti e Regno Unito – ricorrono sempre più spesso al loro diritto di vetoCollegamento esterno. Solo su Gaza, ben cinque risoluzioni si sono così arenate, prima che il Consiglio abbia finalmente chiesto un cessate il fuoco con la risoluzione 2728 del marzo 2024Collegamento esterno.

Sara Hellmüller e Lucile Maertens

Sara Hellmüller (Senior Researcher all’ETH di Zurigo) e Lucile Maertens (Professoressa associata al Geneva Graduate Institute) sono co-investigatrici di un progetto di ricerca Collegamento esternoche documenta la prima presenza svizzera al Consiglio di sicurezza ONU. Il progetto accademico è frutto della cooperazione fra il Geneva Graduate InstituteCollegamento esterno, l’ETH di ZurigoCollegamento esterno e l’Università di LosannaCollegamento esterno. È finanziato dalla Fondazione per l’Università di LosannaCollegamento esterno.

Il multilateralismo è messo a repentaglio dalle azioni unilaterali di alcuni Stati membri che escludono l’ONU dalla partita, come l’invasione su larga scala russa in Ucraina, ma anche dai ritardi nel versamento dei contributi dovuti, che hanno portato a una grave crisi di liquidità. L’ottobre 2024 della presidenza svizzera, poi, è stato particolarmente complesso.

L’ONU è stata bersaglio di violenti attacchi, sia retorici, laddove il Governo israeliano ha dichiarato il suo segretario generale “persona non grata“, che materiali, come l’attacco dell’esercito di Tel Aviv ai corpi di pace UNIFIL nel Libano meridionale, o come quando il Parlamento israeliano ha messo fuori legge le attività dell’Agenzia delle Nazioni Unite per i rifugiati palestinesi (UNRWA).

Un contesto tanto polarizzato può impedire ai membri eletti di sfruttare appieno il potenziale della loro appartenenza, poiché si scontrano con i giochi di potere, che mettono a repentaglio la loro influenza. Per la Svizzera, in particolare, il mandato era stato oggetto di dibattito nel Paese, la sua candidatura condizionata ad una decisione del Parlamento.

D’altra parte, proprio il mandato elvetico mostra come membri eletti del Consiglio possano giocare un ruolo importante: la Svizzera ha contribuito all’avanzamento di dossier tematici e geografici, e ha utilizzato metodi di lavoro innovativi per superare gli ostacoli.

Progressi su dossier tematici e geografici

Dal punto di vista dei contenuti, la Svizzera si è stagliata come una determinata promotrice del diritto internazionale. In tutti i suoi interventi su dossier al centro di resistenze politiche, ha ricordato il diritto internazionale e umanitario, con particolare attenzione ad aspetti specifici quali per esempio la protezione della popolazione civile.

Un marcato successo diplomatico è stato l’adozione di una sua risoluzione sulla protezione del personale umanitario e ONU nelle zone di conflittoCollegamento esterno. Il Paese è stato anche in grado di rafforzare alcuni strumenti giuridici, per esempio agendo come “punto focale” insieme al Giappone su questioni che riguardano la Corte penale internazionale (CPI)Collegamento esterno, o con il riportare al centro delle discussioni l’importanza delle Convenzioni di Ginevra, nel quadro di una visita informale in agosto 2024Collegamento esterno del Consiglio di sicurezza alla città di Calvino.

Il ministro degli Esteri svizzero Ignazio Cassis, a destra, e gli ospiti posano dietro le sedie per celebrare il 75° anniversario delle Convenzioni di Ginevra in Place des Nations Davanti alla sede europea delle Nazioni Unite a Ginevra. Keystone / Salvatore Di Nolfi

La Svizzera è anche riuscita a fare in modo che la sicurezza climatica rimanesse nell’agenda dei lavori, nonostante la contestazione di alcuni Stati membriCollegamento esterno. Contenuti su questo tema  sono stati integrati nei rinnovi dei mandati per le missioni di pace, come per esempio quella dell’Ufficio Integrato dell’ONU ad Haiti (BINUH)Collegamento esterno.

Il Paese ha assunto il ruolo di penholder insieme alla Sierra Leone per una dichiarazione presidenzialeCollegamento esterno su Sahel e Africa occidentale che prende atto degli effetti dei cambiamenti climatici sulla sicurezza nella regione, un testo che è stato adottato il 24 maggio 2024. Inoltre, la Svizzera co-dirige con il Mozambico il gruppo informale di esperti ed esperte sulla sicurezza climaticaCollegamento esterno.

Infine, in particolare nel corso del suo turno di presidenza, la Svizzera ha promosso l’agenda “Donne, pace e sicurezza” (WPS). La presidente Viola Amherd ha diretto il dibattito annuale sul temaCollegamento esterno, ricordando l’importanza di un’accresciuta partecipazione femminile ai processi di pace.

Ed è stata ancora la Svizzera a distinguersi per aver invitato un numero elevato di relatrici al Consiglio, portandolo alla pari con il numero di relatoriCollegamento esterno (28 per ognuno dei due generi), e a organizzare un incontro per la stampa sul ruolo essenziale delle donneCollegamento esterno nella costruzione della pace, in preparazione di un briefing del Consiglio sulla Colombia.

Per quanto riguarda i dossier geografici, la Svizzera ha contribuito al rinnovo dei mandati per le missioni di pace dell’ONUCollegamento esterno. Nonostante battute d’arresto come l’interruzione di programmi considerati fiori all’occhiello, come quelli in MaliCollegamento esterno e nella Repubblica Democratica del CongoCollegamento esterno, che sono stati sospesi o stanno per esserlo, altre missioni sono state invece rinnovate, come quelle in ColombiaCollegamento esterno e in Sudan del SudCollegamento esterno. La Svizzera ha in particolare guidato con successo le negoziazioni per la proroga del mandato, nel novembre 2023, della missione EUFOR ALTHEA in BosniaCollegamento esterno. 

Il mese di presidenza elvetica è stato marcato dalle sfide poste dalle aumentate tensioni in Medio Oriente. Per affrontare la situazione, la Svizzera ha utilizzato i mezzi a sua disposizione come presidente di turno.

Ha organizzato per esempio un’iniziativa rivolta ai media in sostegno del segretario generale António GuterresCollegamento esterno, diffuso comunicati stampa a nome dell’intero Consiglio per denunciare le aggressioniCollegamento esterno a corpi di pace come l’UNIFIL, e ha sottolineato l’indispensabile lavoroCollegamento esterno dell’UNRWA. Ha inoltre organizzato riunioni d’emergenza, per esempio in reazione alla crescente violenza fra Iran e IsraeleCollegamento esterno.

Innovare i metodi di lavoro

Anche nel capitolo delle modalità di lavoro del Consiglio, la Svizzera ha portato innovazione. Anzitutto sfruttando coalizioni, sapere diplomatico e la sua riconosciuta competenza per preparare testi di risoluzioni, e fare in modo che fossero approvati. Come è stato il caso della risoluzione 2728 per un cessate il fuoco a GazaCollegamento esterno, la prima nella storia proposta da tutti i dieci membri eletti del gremio.

In secondo luogo, il Paese ha messo in campo il tentativo di rinnovare l’approccio del Consiglio ai fatti, proponendo quella che ha chiamato diplomazia scientificaCollegamento esterno.

La Svizzera aveva organizzato un primo incontro informale sul tema durante la sua prima presidenza, nel maggio 2023, e ha continuato a occuparsene nell’ambito della sua seconda presidenza dell’ottobre 2024 con un evento di alto profilo presieduto dal “ministro degli esteri” Ignazio Cassis.

Il risultato di questi sforzi è stato una dichiarazione presidenzialeCollegamento esterno che sottolinea il valore dello sviluppo scientifico per la pace e la sicurezza. La Svizzera ha così sfruttato il ruolo eminentemente politico del presidente del Consiglio per battersi per un dibattito e una presa di decisione meno polarizzati, e fondati sulle evidenze scientifiche.

La presidente Pascale Baeriswyl durante un briefing del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite sul Medio Oriente e sulla situazione in Israele. Keystone / Alessandro Della Valle

In terzo luogo, il Paese ha rilanciato lo strumento delle visite sul campo di membri del Consiglio.

Con una prima visita in Sudan del SudCollegamento esterno del gruppo informale di esperti ed esperte sul tema Donne, pace e sicurezza, e poi con la missione che ha co-diretto in ColombiaCollegamento esterno nel febbraio 2024. Con questo sforzo di decentramento da New York del Consiglio, la Svizzera ha contribuito a contrastare le critiche verso un gremio la cui condotta, fra giochi politici e boicottaggi, potrebbe apparire sconnessa dalla realtà sul campo dei contesti, anche molto diversi fra loro, sui quali il Consiglio prende quotidianamente decisioni.

Infine, il Paese ha rafforzato collaborazioni già attive fra il Consiglio e alcune organizzazioni regionali, in particolare l’Unione Africana. Nell’ambito del primo turno di presidenza, Viola Amherd è intervenutaCollegamento esterno a sostegno del finanziamento di operazioni di pace condotte dall’Unione Africana, poi approvato con una risoluzione adottata nel dicembre 2023Collegamento esterno. La Svizzera ha anche agito come facilitatrice di eventi congiuntiCollegamento esterno che hanno visto insieme l’ONU e l’Unione Africana, rinforzando così la sua immagine di promotrice del multilateralismo.

Nonostante questi importanti contributi, è tuttavia innegabile che restino forti tensioni fra i pesi massimi, le risoluzioni approvate non sempre vengono implementate, e resta tutta da vedere quale sarà l’influenza reale degli sforzi di innovazione nei metodi di lavoro.

Guardare al futuro

L’eredità del primo mandato elvetico al Consiglio di sicurezza è dunque molteplice. A breve termine, resta da vedere se il Paese potrà trarre vantaggio da questo rinnovato profilo internazionale per continuare ad essere percepito come un sostenitore del multilateralismo. Grazie al suo impegno nel Consiglio d’EuropaCollegamento esterno e nel Consiglio ONU per i diritti umaniCollegamento esterno, e grazie alla stretta relazione che ha approfondito in particolare con i cinque membri permanenti del Consiglio di sicurezza.

A medio termine, il mandato elvetico al Consiglio di sicurezza potrebbe avere un impatto anche sulla Ginevra internazionale. La Svizzera ha infatti insistito nel coinvolgere attori e saperi che sono di casa nella città elvetica, e ha sottolineato l’importanza del dialogo fra New York e Ginevra. Resta da vedere se questi sforzi condurranno ad un effettivo avvicinamento fra i due centri focali per il lavoro delle Nazioni Unite.

Infine, per quello che riguarda le prospettive di lungo termine, è inevitabile che l’interpretazione di successi (e fallimenti) di questo primo mandato finiranno per influenzare la decisione di posizionare o meno la Svizzera per un secondo mandato nel futuro prossimo.

Nel complesso, l’esperienza fatta ha mostrato quanto sia impegnativo il ruolo dei membri eletti al Consiglio di sicurezza ONU. Sia a livello di competenza richiesta, che di rischi politici legati all’alta visibilità che il ruolo porta con sé. Al tempo stesso, ha però dimostrato quanto sia cruciale il ruolo dei membri eletti, in particolare in un’epoca in cui il Consiglio è profondamente polarizzato, affetto da una latente carenza di coraggio politico e di volontà di portare innovazione e di potenzialmente riformare in profondità il sistema.

A cura di Benjamin von Wyl/ts

Traduzione di Serena Tinari