«Le decisioni popolari facilitano le trattative internazionali»

Michael Ambühl, allora segretario di Stato del Dipartimento federale delle finanze, e l'ex ambasciatore americano a Berna Don S. Beyer, hanno firmato nel 2013 l'accordo FATCA contro l'evasione fiscale. Keystone

In anni recenti, la democrazia diretta ha spesso causato grattacapi alla politica estera svizzera. Ultimo esempio: l’applicazione dell’iniziativa «contro l’immigrazione di massa». Proprio con il sostegno di una decisione popolare è però più facile affrontare al tavolo negoziale mandati particolarmente difficili, afferma Michael Ambühl, ex diplomatico di punta della Svizzera.

L’esperienza svizzera con la democrazia diretta mostra che questo strumento può essere all’origine di difficoltà interne e di tensioni con l’estero. Lo si è visto per la prima volta con evidenza nel 1994, dopo l’approvazione dell’iniziativa delle Alpi, che era in contrasto con l’accordo sul traffico di transito tra Svizzera e Unione europea.

La richiesta principale dell’iniziativa delle Alpi era il trasferimento del trasporto merci dalla strada alla ferrovia. Il governo e il parlamento svizzero non hanno applicato alla lettera il mandato costituzionale. L’obiettivo del trasferimento è stato perseguito attraverso uno strumento che non era previsto dall’iniziativa, la «tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni».

Decisivo è il sistema di governo

Rispetto all’influsso sulle trattative con altri paesi, tra sistemi a democrazia diretta e indiretta non ci sono grandi differenze, afferma l’ex diplomatico Michael Ambühl basandosi sulla propria esperienza. Più importante è la forma di governo e le sue caratteristiche. Fra i punti che influiscono sui negoziati internazionali cita:

– il principio di collegialità: nessun capo di governo e quindi una politica estera gestita in maniera più energica in caso di contrasti in seno al governo;

– governo di coalizione: le soluzioni spesso si basano sul minimo comun denominatore;

– strutture decisionali decentrali: opinioni divergenti a livello federale, cantonale e comunale;

– cultura elvetica del consenso: impedisce una posizione dura verso l’estero e ostacola anche la capacità di resistere alle pressioni;

– «purismo elvetico»: negoziati solo su un tema, scetticismo verso la connessione con altri temi;

– umiltà: la Svizzera fa molte cose buone per il mondo, ma le «vende» spesso male.

Michael Ambühl, professore di negoziazione e gestione di conflitti al Politecnico federale di Zurigo ed ex diplomatico, invita a seguire una strategia simile nell’applicazione dell’iniziativa «contro l’immigrazione di massa», approvata dal popolo nel 2014.

swissinfo.ch: Alla luce della sua lunga esperienza negoziale, cosa significa arrivare al tavolo di una trattativa con un mandato derivato da una votazione popolare?

Michael Ambühl: Una simile situazione rende più facile spiegare agli interlocutori un mandato negoziale difficile. Questo non vuol dire però che le decisioni popolari rendano sempre più facile la vita di chi si deve sedere a un tavolo per trattare. Se la decisione è in contrasto con il concetto di politica europea del governo e del parlamento svizzero, per i negoziatori le cose non sono facili. Ma questo rende il lavoro interessante.

swissinfo.ch: Il suo successore, il negoziatore con l’Ue Yves Rossier, si trova di fronte a un compito irrisolvibile, perché per Bruxelles la limitazione dell’immigrazione e la libera circolazione delle persone sono incompatibili. Che possibilità ci sono?

M. A.: Se si vogliono mantenere gli accordi bilaterali, un’applicazione letterale dell’articolo costituzionale che pone limiti all’immigrazione sarà piuttosto difficile. Vorrebbe dire introdurre dei contingenti e dare la precedenza ai cittadini svizzeri. Dubito che Bruxelles lo accetti. L’Ue ha segnalato ripetutamente, prima e dopo la votazione, di essere contraria a simili misure, anche per iscritto.

Si dovrebbe invece verificare se non sia possibile un’applicazione che rispetti lo spirito e il senso del nuovo articolo costituzionale. Ciò vorrebbe dire che la Svizzera applicherebbe in maniera rigorosa i limiti all’immigrazione, adottando dei contingenti, nei confronti degli Stati che non fanno parte dell’Ue. Nei confronti dei 28 Stati dell’Ue e dei 3 Stati dell’AELS, l’iniziativa sarebbe applicata non alla lettera, ma rispettandone il senso, attraverso una clausola di salvaguardia che non violi il principio della libera circolazione delle persone.

In concreto la Svizzera potrebbe proporre di rispettare il principio della libera circolazione nei confronti di questi 31 Stati e di non adottare una preferenza nazionale. Ma si riserverebbe il diritto di richiamarsi alla clausola di salvaguardia appena l’immigrazione da questi Stati superi una soglia prestabilita. Una simile clausola esisteva già nell’accordo sulla libera circolazione delle persone, solo che non è più valida dal 31 maggio 2014. Si dovrebbe dunque solo reintrodurre e anche modificare parzialmente.

swissinfo.ch: Lei ha detto che la Svizzera non avrebbe buone carte da giocare se dovesse mettere in discussione principi fondamentali dell’Ue o del diritto internazionale. Pensa che sia necessario ampliare e inasprire la verifica preliminare delle iniziative popolari, in modo che la Svizzera rischi meno conflitti in fase di applicazione?

M. A.: Non sono un costituzionalista. Ma se capisco in modo corretto il dibattito su una simile verifica preliminare, questa riguarda i casi in cui un’iniziativa viola il cosiddetto diritto internazionale cogente. La libera circolazione delle persone non fa parte di questo diritto, ma è un elemento fondamentale del nostro rapporto con l’Ue.

Anche l’iniziativa delle Alpi – approvata dal popolo nel 1994 contro il parere di governo e parlamento – non metteva in discussione principi fondamentali del diritto internazionale. In quel caso si trattava di un trattato, il trattato sul transito, che la Svizzera aveva stipulato con l’Ue. L’approvazione dell’iniziativa delle Alpi aveva creato un conflitto con questo trattato, ma la soluzione del conflitto è stata resa possibile da un’applicazione non letterale dell’iniziativa.

Negoziatore svizzero

Michael Ambühl, 63 anni, è oggi professore di negoziazione e gestione dei conflitti al Politecnico federale di Zurigo (ETH). Come capo negoziatore della Svizzera ha partecipato tra l’altro ai negoziati con l’Ue sul secondo pacchetto di accordi bilaterali. Nei negoziati sul contenzioso fiscale con gli Stati Uniti, Ambühl ha guidato la delegazione svizzera in qualità di segretario di Stato.

La possibilità di revoca è di solito parte di un trattato. Se una decisione popolare comporta la revoca di un trattato, questo non vuole ancora dire che violi il diritto internazionale. Giuridicamente è possibile, anche se non significa che la revoca non comporti dei problemi.

swissinfo.ch: Lei auspica una maggiore sensibilità per le questioni di politica estera nell’amministrazione e in generale tra gli attori di politica interna ed estera. Di recente è stata avanzata la proposta di creare una scuola svizzera di public governance. Cosa si aspetta concretamente?

M. A.: Per una simile scuola di «buona gestione della cosa pubblica» ci si potrebbe ispirare a modelli già esistenti in altri paesi. Per esempio dalla Harvard School negli Stati Uniti o dalle scuole francesi. Ma non si tratta di copiare pari pari questi modelli, perché questi paesi hanno un’altra concezione della politica e altre tradizioni di politica estera.

Quello che ci immaginiamo sono corsi di studio per quadri dell’amministrazione federale, comunale e cittadina. Ma la scuola si rivolgerebbe anche a dipendenti di aziende con una spiccata vocazione internazionale. Si potrebbe trattare sia di aziende vicine alla Confederazione come le Ferrovie federali svizzere o Swisscom, sia di aziende private.

I corsi di studio, che si rivolgerebbero soprattutto a dipendenti con l’ambizione di operare a un alto livello manageriale, non sarebbe concepito come programma di master universitario, ma come formazione complementare allo svolgimento della professione. Il modulo dovrebbe comunque fornire un programma di formazione coerente.