Una «perla della democrazia diretta» nel cassetto

L'immigrazione in Svizzera sarà contingentata anche per i cittadini dell'UE e dell'AELS come previsto dall'iniziativa approvata dal popolo il 9 febbraio 2014? Keystone

Iniziative sull’espulsione degli stranieri, sulle seconde case e sul freno all’immigrazione: l’applicazione di una mezza dozzina di proposte approvate dal popolo sta causando molti grattacapi. Il diritto di iniziativa rischia di esserne danneggiato, ritengono vari esperti, che chiedono riforme. Alcuni vorrebbero che le iniziative si limitassero a formulare proposte generiche.

La Svizzera deve limitare l’immigrazione attraverso un sistema di contingenti. Questi devono essere stabiliti in funzione degli interessi globali dell’economia e nel rispetto del principio di preferenza agli svizzeri, si legge nel nuovo articolo 121a aggiunto alla costituzione federale dopo l’approvazione dell’iniziativa «contro l’immigrazione di massa», il 9 febbraio 2014.

Da allora si discute animatamente sull’applicazione dell’iniziativa. Il concetto presentato dal governo nel febbraio del 2015 è stato criticato da tutti i partiti.

Limiti massimi e contingenti, stando al concetto del governo, dovrebbero essere applicati solo a cittadini di Stati terzi. Poiché non sono compatibili con l’accordo sulla libera circolazione delle persone, sarebbero applicati nei confronti di cittadini dell’UE solo se l’UE li accettasse. Bruxelles finora ha segnalato chiaramente di non volerne nemmeno discutere.

Astrid Epiney, professoressa di diritto europeo, internazionale e pubblico all’Università di Friburgo arkive.ch

Per l’Unione democratica di centro (UDC, destra conservatrice), autrice dell’iniziativa, il segnale è chiaro: il governo non vuole mettere in pratica la volontà popolare.

«Nessuno sa cosa voleva esattamente quel 50% e poco più di votanti che ha detto sì», afferma, professoressa di diritto europeo, internazionale e pubblico all’Università di Friburgo. Il legislatore non deve applicare una presunta volontà popolare, ma semplicemente il dettato costituzionale, in questo caso l’articolo 121a.

Nell’articolo si dice però esplicitamente che l’immigrazione deve essere limitata con contingenti. «Sì», risponde Astrid Epiney, ma si dice anche che bisogna tener conto degli interessi complessivi dell’economia. «Da un punto di vista puramente giuridico, ci sono buoni motivi per interpretare questo dettato costituzionale in modo che sia compatibile con la libera circolazione delle persone. Si potrebbe dire che si tratta di controllare l’immigrazione, ma che questo non dev’essere fatto necessariamente con dei contingenti in senso stretto».

I promotori dell’iniziativa non hanno il monopolio dell’interpretazione, dice Astrid Epiney. Bisogna tener conto anche del contesto della norma costituzionale e del diritto superiore. «Proprio perché l’articolo 121a è diametralmente opposto ad altre norme costituzionali è necessaria un’attenta analisi per capire come applicarlo».

Alain Griffel, professore di diritto amministrativo e costituzionale all’Università di Zurigo. Marco Rosasco Photography

Serie di iniziative problematiche

L’iniziativa sull’immigrazione non è l’unica a causare grattacapi in fase di applicazione. Delle 22 iniziative popolari approvate dall’introduzione del diritto d’iniziativa nel 1891, 10 sono state lanciate negli ultimi 13 anni. Tra di esse ci sono numerose proposte problematiche, osserva Alain Griffel, professore di diritto amministrativo e costituzionale all’Università di Zurigo. Problematiche, «perché entrano in conflitto, più o meno volutamente, con il diritto internazionale o perché sono state formulate in modo ingenuo o estremo da autori non professionisti».

Quando un’iniziativa popolare viene approvata, il testo dell’iniziativa è integrato nella Costituzione federale, senza che parlamento o governo possano modificare il nuovo articolo. Griffel dice di essere un fautore convinto della democrazia diretta, «ma vedo un’evoluzione che rischia di danneggiare il diritto d’iniziativa a livello federale. Alla fine questo potrebbe condurre a una limitazione del diritto d’iniziativa».

Con l’aumento di articoli costituzionali problematici negli ultimi anni sono diventati più frequenti anche i dibattiti sull’opportunità di modificare il diritto d’iniziativa: aumento del numero di firme necessarie, verifica preventiva più severa, nuovi motivi di invalidità.

Una proposta caduta nell’oblio

Una proposta è stata ancora poco tematizzata in questa discussione, afferma Alain Griffel, vale a dire la possibilità di formulare un’iniziativa nei termini di una «proposta generica».

Questa forma di iniziativa, che il costituzionalista zurighese definisce «la perla sconosciuta della democrazia diretta», è caduta nell’oblio, soprattutto a livello federale. Delle circa 300 iniziative lanciate finora, solo 11 avevano la forma di «proposte generiche». Di esse, solo tre sono arrivate fino alle urne. In tutti gli altri casi, le iniziative proponevano un articolo costituzionale già formulato.

Se si mettesse in primo piano lo strumento della «proposta generica», «non avremmo i problemi attuali nell’applicazione di varie iniziative», si dice convinto il costituzionalista.

«Addomesticamento dell’iniziativa popolare»

Il parlamentare e politologo Andreas Gross non è per nulla d’accordo con questa proposta. «Sarebbe la fine della democrazia diretta», afferma il presidente del gruppo parlamentare socialdemocratico al Consiglio d’Europa. La proposta condurrebbe a un addomesticamento dell’iniziativa popolare da parte del parlamento. E, aggiunge Gross, «corrisponderebbe ai bisogni solo di quei cittadini che hanno fiducia completa nel parlamento – cittadini che non corrispondono a quelli che in 124 anni sono stati responsabili del 98% delle iniziative».

L’espressione «proposta generica» può trarre in inganno, ammette Alain Griffel. «Chi non conosce il diritto costituzionale potrebbe concludere che questa forma di iniziativa sia solo parzialmente vincolante. Ma non è così».

Una sentenza del Tribunale federale dello scorso maggio su un’iniziativa cantonale per la protezione del terreno agricolo, inoltrata in forma di «proposta generica» e approvata dal popolo nel 2012, dà manforte alla proposta di Griffel. I promotori dell’iniziativa si erano rivolti al Tribunale federale, perché il parlamento cantonale non era entrato in materia sul progetto di applicazione del governo. La non entrata in materia era stata giustificata affermando che gli obiettivi dell’iniziativa erano già raggiunti con la nuova pianificazione cantonale. I giudici federali non hanno però accettato questa motivazione e hanno stabilito all’unanimità che l’iniziativa debba essere applicata tramite una legge specifica.

Per Alain Griffel la sentenza del Tribunale federale è un chiaro segnale: «Un’iniziativa nella forma di una ‘proposta generica’ è altrettanto vincolante di un’iniziativa che propone un testo elaborato». C’è un indiscutibile obbligo di applicazione e – a seconda del testo dell’iniziativa – solo poco spazio di manovra per gli organi che devono esprimersi sull’applicazione.

Neppure le iniziative che propongono un articolo costituzionale già formulato sono sempre applicate appieno, ricorda Griffel, e cita il caso dell’iniziativa delle Alpi e dell’iniziativa sulle residenze secondarie. Anche questo danneggia la democrazia. «Ma con la ‘proposta generica’ non avremmo molti effetti collaterali negativi che abbiamo ora».

La costituzionalista friburghese Astrid Epiney condivide l’opinione di Griffel. Per frenare l’evoluzione negativa nell’ambito del diritto d’iniziativa, consiglia di non più permettere a livello federale iniziative con un testo già formulato nel dettaglio, ma solo iniziative che fanno una proposta generica. «Così si potrebbe garantire il rispetto del diritto superiore ed evitare che iniziative mal formulate finiscano nella costituzione».

Due forme d’iniziativa

In Svizzera i cittadini hanno la possibilità di chiedere una votazione su una modifica della costituzione federale. Per farlo devono raccogliere in 18 mesi le firme di 100’000 persone aventi diritto di voto.

L’iniziativa può essere formulata come «proposta generica» o – come accade nella quasi totalità dei casi – come «proposta dettagliata», il cui testo non può più essere modificato da parlamento e governo. Delle 11 iniziative lanciate in forma di «proposta generica», solo tre sono arrivate alle urne. Riguardavano una tassa militare per le aziende pubbliche (1951, respinta), la lotta all’alcolismo (1966, respinta) e l’abolizione della tassazione forfettaria (2014, respinta).

(fonte: Cancelleria federale)

(Traduzione dal tedesco)