Dieci domande sull’iniziativa per l’autodeterminazione

Fino a che punto dovrebbe spingersi l'autodeterminazione giuridica svizzera? Votazione alla Landsgemeinde di Glarona. Keystone

Un'iniziativa popolare, respinta martedì da una delle due Camere del parlamento svizzero, vuole anteporre la Costituzione federale al diritto internazionale. I suoi promotori sostengono di voler rafforzare la democrazia. Critici gli oppositori: sono in gioco i diritti umani. swissinfo.ch ha riassunto le domande e le risposte più importanti.

L’iniziativa popolare denominata “Il diritto svizzero anziché giudici stranieri (autodeterminazione)Collegamento esterno“, promossa dall’Unione democratica di centro (UDC, destra conservatrice), è arrivata martedì sui banchi del Consiglio degli Stati. Senza sorprese, la Camera alta l’ha respinta. Toccherà ora al Consiglio nazionale pronunciarsi, ma una cosa è certa: alla fine saranno gli elettori a doversi esprimere. 

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La Convenzione europea dei diritti umani (CEDU) sarà denunciata se venisse accettata l’iniziativa?

Gli oppositori sostengono che l’iniziativa dell’UDC abbia come obiettivo la denuncia della Convenzione europea dei diritti Collegamento esternoumaniCollegamento esterno (CEDU). L’UDC nega. L’iniziativa non prevede esplicitamente l’uscita dalla CEDU. Tuttavia, se un accordo internazionale è contrario alla Costituzione federale, la Svizzera deve adattare il trattato internazionale o, se del caso, uscirne. Se ad esempio la Corte europea dei diritti dell’uomo (Corte EDU) dovesse sentenziare che il divieto dei minareti iscritto nella Costituzione svizzera contraddice la libertà religiosa sancita dalla CEDU, la conseguenza ultima sarebbe la denuncia della CEDU stessa. Una modifica della CEDU è infatti impensabile. Tuttavia, l’iniziativa lascia aperta la questione di quando debba essere avviata la procedura d’uscita dalla Convenzione. Pertanto una denuncia non sarebbe definitiva – altri paesi semplicemente ignorano le sentenze della Corte EDU.

Se l’iniziativa venisse accettata, non esisterebbero più i diritti umani in Svizzera?

Niente affatto. In primo luogo, la Costituzione federale contiene un catalogo di diritti fondamentali quasi identico a quello della CEDU. Secondo, in caso di controversia, i diritti umani delle due convenzioni delle Nazioni Unite (se non sono state denunciate) continuerebbero ad essere valide, poiché sottostanno al referendum. Gli oppositori dell’iniziativa sostengono che l’adozione dell’iniziativa indebolirebbe la protezione dei diritti umani. Essi partono dal presupposto che la CEDU non sarebbe più applicabile in singoli casi o sarebbe addirittura abolita e che i cittadini svizzeri non potrebbero più rivolgersi alla Corte di Strasburgo. La giurisprudenza della Corte EDU ha finora esercitato una grande influenza sul diritto svizzero.

La CEDU non è mai stata oggetto di referendum. Si può rimediare a questa carenza democratica in un secondo momento?

In teoria, la Svizzera potrebbe denunciare la CEDU e poi ratificarla nuovamente, sottoponendo la Convenzione a referendum. Se questo scenario sia praticabile o meno è un’altra questione.

Qual è la differenza tra l’iniziativa e il controprogetto?

L’iniziativa mira a privilegiare il diritto nazionale rispetto al diritto internazionale. Il controprogetto vuole mantenere il primato fondamentale del diritto internazionale, con un’eccezione: se il Parlamento adotta deliberatamente una legge contraria al diritto internazionale che non viola i diritti umani, il tribunale applica la legge nazionale. Ciò corrisponde all’attuale giurisprudenza del Tribunale federale.

Chi decide se il controprogetto sarà sottoposto ai cittadini?

Il Parlamento svizzero. Il 13 marzo, il Consiglio degli Stati discuterà, come prima camera, l’iniziativa e il controprogetto.

Iniziativa popolare federale ‘Il diritto svizzero anziché giudici stranieri (Iniziativa per l’autodeterminazione)’

L’iniziativa per l’autodeterminazioneCollegamento esterno dell’UDC prevede diversi cambiamenti. Eccone alcuni:

• La Costituzione federale è esplicitamente la più alta fonte del diritto svizzero.
• La Costituzione svizzera è al di sopra del diritto internazionale e prevale su di esso, ad eccezione delle disposizioni imperative del diritto internazionale (ad es. divieto di tortura, schiavitù o offensive belliche).
• La Svizzera non può assumere obblighi di diritto internazionale contrari alla Costituzione.
• In caso di conflitto tra la Costituzione e il diritto internazionale, la Svizzera modifica o pone fine ai trattati internazionali. Anche in questo caso, ad eccezione del diritto internazionale imperativo che rimane intoccabile.
• Per i tribunali, solo i trattati internazionali sottoposti a referendum in Svizzera saranno normativi.

Come è disciplinata oggi la relazione tra diritto nazionale e diritto internazionale?

La situazione giuridica è confusa. In linea di principio, il diritto internazionale si applica direttamente in SvizzeraCollegamento esterno. L’attuazione mediante il diritto nazionale non è necessaria. È inoltre chiaro che la Svizzera deve rispettare gli accordi internazionali e dunque deve sopportarne le conseguenze in caso di violazioni. Ovviamente anche in Svizzera il diritto internazionale imperativo (ad es. divieto di tortura, schiavitù o offensive belliche) è gerarchicamente superiore a tutte le altre leggi. Ciò che accade in caso di conflitto tra il diritto internazionale “ordinario” e il diritto nazionale svizzero, tuttavia, non è chiaramente disciplinato. Il Tribunale federale interpreta l’ambigua formulazione della Costituzione federale in modo tale che il diritto internazionale prevalga sul diritto nazionale, ma accetta alcune eccezioni a favore del diritto nazionale: se il Parlamento ha deliberatamente emanato una legge contraria al diritto internazionale, il Tribunale applica tale legge a meno che essa non violi i diritti umani.

Quali le novità se venisse accettata l’iniziativa?

L’iniziativa lascia inalterate molte cose, come ad esempio il primato assoluto del diritto internazionale imperativo.

La novità, tuttavia, è che il diritto internazionale non dovrebbe rivendicare una “priorità fondamentale” che spetterebbe invece al diritto nazionale. In caso di controversia, le leggi federali e il diritto internazionale dovrebbero continuare ad essere “normative” ma con la riserva che i trattati internazionali devono essere sottoposti a referendum.

L’iniziativa lascia ancora irrisolta la questione se, in caso di conflitto tra una legge nazionale e un trattato internazionale soggetto a referendum, il tribunale debba applicare la legge o il diritto internazionale.

In caso di conflitto tra la Costituzione e il diritto internazionale –  e questa è una novità – la Svizzera deve modificare o abrogare i trattati internazionali.

In che modo gli altri paesi regolano il rapporto tra il diritto nazionale e i trattati internazionali?

In Francia, gli accordi internazionali hanno un valore giuridico superiore a quello della legislazione francese, a condizione che anche le altre parti contraenti rispettino il trattato. Nei Paesi Bassi, il diritto internazionale prevale sul diritto nazionale. Il diritto inglese, invece, prevale sul diritto internazionale. E in Russia, nel 2015, la Corte costituzionale ha deciso che il diritto nazionale prevale sul diritto internazionale.

In Germania, il diritto internazionale prevale generalmente sulle leggi nazionali. Con un’eccezione: i trattati di diritto internazionale che regolano le relazioni politiche della Germania o fanno riferimento a oggetti della legislazione federale, richiedono una “legge di consenso”. Di conseguenza, questi accordi non hanno la priorità, ma sono allo stesso livello di una normale legge tedesca.

In alcuni paesi (tra cui Finlandia e Danimarca) il diritto internazionale è generalmente direttamente applicabile solo se è stata trasformata in una legge nazionale. Un accordo internazionale deve quindi sempre essere ripreso nel diritto nazionale e ha dunque lo stesso status delle normali leggi.

Cosa significherebbe l’adozione dell’iniziativa per le relazioni internazionali della Svizzera, in particolare con l’ UE?

I critici temono che, in caso di accettazione dell’iniziativa, la Svizzera diventi un partner inaffidabile, considerato che non riconoscerebbe più il diritto internazionale. In particolare, la denuncia della CEDU causerebbe enormi danni all’immagine della Svizzera e invierebbe un segnale negativo agli altri paesi. Se la Confederazione non applicasse le sentenze della Corte EDU, potrebbe avere problemi con il Consiglio d’Europa e subire le corrispondenti sanzioni.

Particolarmente toccate saranno le relazioni con l’UE: secondo i critici, il Consiglio federale potrebbe essere costretto a denunciare gli accordi bilaterali I e II con l’UECollegamento esterno in caso di fallimento dei negoziati sull’immigrazione di massa.

Alcuni oppositori vedono anche minacciato il successo economico della Svizzera considerato il fatto che le esportazioni si basano su accordi internazionali che garantiscono l’accesso ai mercati esteri.

Perché l’Unione democratica di centro (UDC) ha lanciato questa iniziativa popolare?

La campagna d’informazione “Fattore di protezione DCollegamento esterno” sostiene che gli iniziativisti vogliono uscire dalla CEDU senza però votare direttamente sul tema. Secondo l’UDC, l’iniziativa è stata motivata da una sentenza controversa del Tribunale federale, secondo la quale qualsiasi accordo internazionale – e non solo il diritto internazionale imperativo o i diritti dell’uomo – prevale sul diritto nazionale. Il partito conservatore di destra vuole così fermare il presunto “indebolimento del popolo svizzero”.

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Tradotto dal tedesco da Riccardo Franciolli