La storia infinita dell’accordo quadro in un piccolo libro

L'accordo quadro era una proposta della Svizzera per rafforzare gli accordi bilaterali senza l'adesione all'UE. Oltre dodici anni di sforzi sono sfociati in qualcos'altro. Questo non facilita la valutazione. Un nuovo libro esamina questa storia.

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Il libro

“Kleine Geschichte des Rahmenabkommens. Eine Idee, ihre Erfinder und was Brüssel und der Bundesrat daraus machten.”Collegamento esterno  (Piccola storia dell’accordo quadro. Un’idea, i suoi inventori e cosa ne hanno fatto Bruxelles e il Consiglio federale)

L’autore Felix E. Müller è stato caporedattore del domenicale NZZ am Sonntag tra il 2012 e il 2017. In seguito è stato consulente del quotidiano Neue Zürcher Zeitung (NZZ).

Occorre risalire al 2005 per trovare le origini dell’accordo quadro tra la Svizzera e l’Unione europea (UE). All’epoca, il senatore turgoviese popolare democratico Philipp Stähelin, tramite un postulatoCollegamento esterno, chiese  al governo federale un rapporto sull’importanza di un nuovo tipo di accordo. Il postulato fu accolto.

Tuttavia, fino al 2014 non sono stati avviati negoziati con Bruxelles. I ritardi sono dipesi dalla votazione popolare del 9 febbraio 2014 sull’iniziativa “contro l’immigrazione di massa”. Il testo è stato adottato di stretta misura. Ciononostante, nel maggio dello stesso anno si è deciso di portare avanti le trattative, che erano state continuamente lasciate in sospeso.

Calendario scompigliato dalla Covid-19

Il Consiglio federale era esitante. Il ministro degli esteri elvetico ha stretto la mano alla controparte europea. Ma il governo svizzero è rimasto in silenzio. Claude Longchamp

Si sono dovuti attendere ben quattro anni perché i negoziati giungessero a un risultato. Alcune richieste della Svizzera erano soddisfatte, ma non tutte. La resistenza politica interna si profilava ormai all’orizzonte. Il Consiglio federale era esitante. Il ministro degli esteri elvetico ha stretto la mano alla controparte europea. Ma il governo svizzero è rimasto in silenzio.

Nel 2019 il Consiglio federale ha avviato le consultazioni con i principali attori della politica interna, conformemente alla consuetudine svizzera. Nel frattempo, si preannunciavano le elezioni parlamentari nell’UE e in Svizzera. Berna e Bruxelles hanno convenuto di attendere tale scadenza e l’imminente votazione popolare sull’iniziativa per la limitazioneCollegamento esterno promossa dall’Unione democratica di centro (UDC, destra conservatrice).

Tutto avrebbe dovuto essere concluso il 17 maggio 2020, giorno in cui l’elettorato svizzero avrebbe dovuto pronunciarsi sull’iniziativa dell’UDC. Il governo svizzero prevedeva che a una bocciatura dell’iniziativa sarebbero seguiti  moti politici interni e – già lo scorso gennaio al WEF di Davos – ha discusso questo scenario a porte chiuse.

Invano! Perché nel frattempo è arrivato il coronavirus. E con esso una profonda crisi. La votazione è stata cancellata e rinviata a data da stabilire. Adesso sappiamo che si terrà il 27 settembre 2020.

Tempo fa il quotidiano Neue Zürcher Zeitung (NZZ) in un titolo ha definito “infinita” la storia dell’accordo quadro. Ma per meglio dimostrarlo Felix E. Müller, ex caporedattore della “NZZ am Sonntag”, presenta ora una “piccola storia” dell’accordo quadro in un libro.

Vantaggi del libro

L’opera di 111 pagine ha dei vantaggi. Essa riassume in modo esemplare l’evoluzione della politica europea della Svizzera dal 1992. I punti di forza e i punti deboli del sistema politico svizzero sono ben illustrati.

●  Ad esempio, il fatto che in questo Paese si preferisca negoziare su pacchetti limitati piuttosto che su progetti complessivi.

● Oppure, che ciascuno dei sette ministeri persegue una politica europea con propri obiettivi.

● Infine, la politica estera è frutto di una miscela tra Consiglio federale, interessi associativi e decisioni popolari.

Tutto ciò aiuta a capire in modo rapido e affidabile la storia infinita dell’accordo quadro.

Svantaggi del libro

Ma questo libro ha anche degli svantaggi. Si arena nelle eventualità. Questo non ha nulla a che vedere con la competenza dell’autore. Felix E. Müller rivela quel che caratterizza la Svizzera, un paese che negozia senza strategie.

L’autore individua chiaramente i tre elementi critici, dal punto di vista svizzero: le misure di accompagnamento, gli aiuti statali e la direttiva sulla cittadinanza europea. Müller ritiene che in Svizzera il risultato ora sul tavolo non supererebbe l’esame del parlamento e delle urne. A suo avviso servono nuovi negoziati. Ma l’UE lo ha categoricamente escluso.

Quindi a Berna si sta vagliando un programma alternativo con un accordo ad interim che sospende i negoziati, assicura gli accordi bilaterali e attende che si vedano gli effetti della Brexit sulla politica dell’UE. Si dovrebbe poi procedere a una valutazione, affinché gli elettori svizzeri possano calcolare in base a dati certi il rapporto costi/benefici.

Müller sa che l’UE non ne sarà entusiasta, ma forse crescerà la consapevolezza dei vantaggi comuni. Se all’inizio l’obiettivo principale era una soluzione politica, oggi si tratta soprattutto di questioni tecniche. Anche l’offensiva di Jean-Claude Juncker prima di lasciare la presidenza della Commissione europea non ha portato a una svolta in questo senso.

La classificazione di Micheline Calmy-Rey

Fa piacere leggere un’ardita prefazione del libro di Micheline Calmy-Rey. L’ex ministra degli esteri e vera madre dell’accordo quadro riporta le discussioni al loro nocciolo politico .

In primo luogo, distingue due condizioni quadro: da un lato, i meccanismi bilaterali stanno aumentando e diventando sempre più sofisticati; dall’altro, l’UE non vuole più concedere eccezioni.

Per la Svizzera la propria identità è importante anche nella politica estera. Essa è basata sulla neutralità, sui diritti umani e sulla democrazia diretta. Senza questo non ci sarebbe la politica europea della Svizzera, precisa Micheline Calmy-Rey.

Ma il nostro Paese non può rimanere fermo al 1992. Perché “Europa” non è più un equilibrio tra Germania e Francia, ma piuttosto un’entità con 27 Stati che non hanno più alcun interesse per soluzioni puntuali, prosegue l’ex ministra elvetica.

Ciò che è rimasto è lo scopo del 1992: trovare un equilibrio tra la posizione geostrategica al centro dell’Europa e un atteggiamento più che riluttante verso un avvicinamento politico. “Questo equilibrio non può essere messo in gioco senza rischi”, avverte.

Qual è l’influsso della crisi del coronavirus?

Il libro avrebbe dovuto essere pubblicato appena dopo la decisione sull’iniziativa per la limitazione, come contributo alla discussione successiva.

“Ciò che manca, tuttavia, è il pezzo del puzzle che non è ancora apparso da nessuna parte: la disponibilità dell’UE a modificare l’accordo quadro”. Claude Longchamp

La votazione è stata però rinviata. Pertanto, dal punto di vista attuale, è sorprendente come finisce l’opera: da qualche parte, a metà strada.

Cosa succederà poi in Svizzera? Lo stato d’animo sarà probabilmente influenzato dalla pandemia. Si può supporre che ci oscillerà tra ottimismo e pessimismo sul futuro.

Cosa succederà dopo con l’UE? Si può fare un paragone storico con la crisi finanziaria. All’epoca, la forte fiducia in se stessa della Svizzera, dopo il superamento della crisi, non aveva non aveva per nulla contribuito a stimolare la volontà di cooperazione europea.

Quali sono le possibilità di riavvicinamento? Forse migliori di quanto siano state finora: la prevista stretta economica e sociale non deve necessariamente portare a una crescita del nazionalismo. Potrebbe anche aumentare la consapevolezza di entrambe le parti della necessità di una cooperazione internazionale.

Potrebbero essere decisive la capacità o l’incapacità della Svizzera, del suo governo e dei partner sociali di uscire rafforzati dalla crisi grazie a una ridefinizione dei propri rapporti. Proprio questo potrebbe ravvivare la carente volontà politica interna e aumentare le possibilità di una svolta politica.

Ciò che manca, tuttavia, è il pezzo del puzzle che non è ancora apparso da nessuna parte: la disponibilità dell’UE a modificare l’accordo quadro.

(Traduzione dal tedesco: Sonia Fenazzi)