As luzes apagadas do gabinete do Sr. Azevedo

Pouco provável que o próximo diretor da OMC não viva as mesmas dificuldades de Roberto Azavedo no cargo. Keystone / Salvatore Di Nolfi

Em meio a uma pandemia, à pior crise econômica em 70 anos e diante de uma guerra comercial sem precedentes, poucos imaginavam que o sistema comercial poderia sofrer mais um abalo. Mas, de fato, foi isso que ocorreu quando, faltando mais de um ano para o fim de seu mandato como diretor-geral da OMC, Roberto Azevedo, optou por deixar o cargo.

Oficialmente, ele alegou que o gesto era uma forma de preservar o sistema, já duramente combalido. Ao antecipar a escolha do novo diretor, ele impediria que a eleição do novo nome coincidisse e contaminasse a conferência ministerial da OMC, marcada para 2021.

Mas, por meses, Genebra passou a ver uma intensa guerra de narrativas sobre qual seria o destino de um dos diplomatas mais importantes de sua geração. Alguns apostavam que ele entraria para a política, em seu país. Outros, que estaria sendo pressionado pelo governo Donald Trump. Havia ainda um terceiro grupo que apostava que a decisão estaria ligada ao futuro de sua esposa, a também embaixadora do Brasil, Maria Nazareth Farani Azevedo.

Mas, no dia 1 de setembro, o mistério de sua saída da OMC foi em parte esclarecido. Azevedo assumiria o cargo de vice-presidente da gigante PepsiCo, nos EUA. O anúncio pegou muitos de surpresa, principalmente por representar o abandono do serviço público.

Há cerca de 20 anos, um jovem e promissor diplomata chamava a atenção por seu conhecimento sobre as regras do comércio. Ele ocupava uma mesa modesta na missão do Brasil em Genebra, onde mal cabiam todos seus papeis. Informes, estudos e petições ainda tinham de dividir espaço com um modelo de um avião da Embraer. Sua estatura física também o obrigava a medir seus gestos, dentro da mesa diminuta.

O diplomata era Roberto Azevedo, funcionário de carreira do Ministério das Relações Exteriores do Brasil.

Na época, ele trabalhava na disputa entre Brasil e Canadá por conta dos subsídios aéreos. Mas pouco mais de uma década depois, ele já ocupava o cargo de diretor-geral da Organização Mundial do Comércio (OMC), o posto mais importante do comércio internacional, em uma carreira meteórica.

Azevedo assumiu a entidade máxima do comércio com uma missão considerada por muitos como impossível: restabelecer a credibilidade de um organismo que flertava com o fracasso e o impasse.

Engenheiro e do estado da Bahia, Azevedo dedicou praticamente toda sua carreira aos temas comerciais. Depois de sua primeira experiência como diplomata brasileiro na OMC, retornou ao Brasil e assumiu a função de liderar a criação de uma divisão no Itamaraty para coordenar as disputas comerciais que o país estava lançando.

Naquele momento, a estratégia brasileira era a de forçar uma revisão do contexto global de regras ao comércio, reduzir as distorções e abrir caminho para uma concorrência menos desleal no comércio agrícola. O objetivo da política externa era simplesmente de usar a OMC e seus tribunais para atingir uma meta permanente da diplomacia nacional: ampliar o espaço para promover o desenvolvimento da economia nacional. Azevedo era, para muitos dentro do governo, uma espécie de arma nessa trincheira. 

Pouco tempo depois, ele já seria o sub-secretário de Assuntos Econômicos do Itamaraty, responsável por coordenar todas as negociações comerciais do Brasil. Seria de seu gabinete que o país conduziria disputas históricas contra os subsídios agrícolas dos EUA e da Europa. O Brasil venceu ambos, abrindo um precedente inédito nas regras do comércio.

Em 2008, Azevedo faria seu primeiro retorno à Genebra. Desta vez como embaixador. A OMC estava entrando em sua pior fase e Azevedo foi um dos primeiros a deixar claro a frustração com a entidade e com o comportamento dos demais países.

Durante sua carreira, o baiano adotou pelo menos dois estilos que o marcariam. O primeiro seria o profundo conhecimento das partes técnicas das negociações. Em uma determinada reunião entre o então chanceler Celso Amorim e o ex-comissário de Comércio da Europa, Peter Mandelson, o inglês sugeriu que Azevedo deveria sentar-se ao seu lado para o ajudá-lo, e não com Amorim. Naquele momento, o ex-chanceler apenas retrucou com o que já era claro dentro do governo: “essa é nossa arma secreta”.

Delegações estrangeiras sabiam que não podiam chegar a uma reunião com a delegação brasileira com distorções sobre como aplicar regras do comércio. Poucos conheciam cada um dos detalhes de cada tratado como Azevedo. Um número ainda menor de negociadores entendia o que aquelas regras representavam dentro de uma estratégia de governo.

Pragmatismo

Mas o brasileiro também ganhou respeito por sua atitude política de insistir com o pragmatismo. As disputas comerciais contra os EUA e Europa no setor agrícola que lhe valeram um reconhecimento internacional foram iniciadas pelo governo de Fernando Henrique Cardoso e apenas concluídas sob o governo de Luiz Inácio Lula da Silva. Mas Azevedo jamais questionou a mudança de governo e nem quem seria o pai da vitória diplomática brasileira quando o resultado saiu.

Anos depois, durante uma passagem de José Serra por Genebra para um evento na ONU, Azevedo não hesitou em dar ao pré-candidato um almoço em sua casa, mesmo sabendo que se tratava da figura de oposição ao governo que ele representava.

Palco Internacional e compromissos

Foi esse pragmatismo político, aliado ao profundo conhecimento das regras, que tornou Azevedo um nome cobiçado para lidar a OMC. Ele era brasileiro, o que atrairia votos de outros países em desenvolvimento. Mas jamais se apresentaria com o homem que colocaria a OMC contra os países desenvolvidos.

Durante a própria campanha para liderar a OMC, Azevedo uma vez mais mostrou pragmatismo. Ele era o candidato menos graduado. Todos os demais haviam sido ministros de estado, enquanto o brasileiro era “apenas” um embaixador. Para driblar essa situação, o governo do Brasil lhe emprestou um avião das Forças Aéreas, o que o faria ser recebido em diversos países mais pobres com maior grau de respeito.

Diante do questionamento internacional sobre a postura protecionista do Brasil adotado naqueles anos, o então candidato insistiu em se afastar – pelo menos publicamente – da posição do próprio governo que o promoveu. Em diversas ocasiões, alertou que a candidatura não era do Brasil, mas da pessoa. Também insistiu que essa era uma votação entre homens, e não entre países.

Mas a ambiguidade também lhe favorecia. Seu discurso se moldava dependendo do eleitor. Não foram poucas as visitas a capitais nas quais Azevedo viajou acompanhado pelo chefe da Agência Brasileira de Cooperação. Afinal, nenhum voto viria de graça.

Outra estratégia brasileira foi a de silenciar sobre crimes de potenciais eleitores. Nas reuniões do Conselho de Direitos Humanos da ONU, a decisão do Brasil foi a de manter um silêncio absoluto sobre acusações de violações por parte de outros países.

O objetivo era o de não incomodar ninguém, pelo menos até que a eleição na OMC não fosse solucionada. O silêncio brasileiro em alguns casos, porém, chamou a atenção das organizações não-governamentais, que alertaram para o risco de o Brasil – como uma das potências dos países emergentes –adotasse cálculos políticos para falar de direitos humanos.

Desafio

A estratégia funcionou e Azevedo se transformou, em 2013, no primeiro brasileiro a liderar uma organização internacional do porte da OMC. Mas, uma vez no cargo, ele teve de dar provas concretas de ambas suas qualidades. A OMC vivia sua pior crise, estava desacreditada pelos especialistas, marginalizada pelos governos e ignorada até mesmo pelos manifestantes que sequer se davam o trabalho de protestar diante de seus portões.

Sua missão era resgatar algum tipo de credibilidade e, para isso, a estratégia de Azevedo foi clara: abandonar a ideia de concluir imediatamente a Rodada Doha, lançada em 2001 e que havia se revelado um projeto ambicioso demais em um momento de crise internacional.

Ele reduziu as ambições, escolheu um capítulo relativamente fácil da negociação e decidiu que, neste momento, sua meta era a de salvar a OMC, e não a Rodada em si.

A área escolhida por a de facilitação de comércio, um termo para designar a redução de barreiras e burocracias para o comércio. Por anos, o tema era visto como sendo de interesse apenas dos países ricos, em busca de maior acesso aos mercados em desenvolvimento. Azevedo, que já inclusive havia criticado esse capítulo das negociações quando era embaixador do Brasil, o transformou em um vetor de desenvolvimento, adotando um discurso novo. O pragmatismo ficava claro.

Os governos foram à Conferência Ministerial de Bali, ao final de 2013, com a missão de sair da ilha com pelo menos um acordo. E Azevedo fez questão de mediar, passar noites acordado e buscar soluções para entraves, principalmente entre EUA e Índia.

Ao final, a OMC anunciou seu primeiro acordo comercial em 20 anos e Azevedo, em uma fala que chegou a emocionar o engenheiro, declarou que a entidade estava viva. Ou pelo menos ele esperava que estivesse.

Segundo mandato e Trump

Em 2017, os avanços obtidos por Azevedo o permitiram lutar por um segundo mandato. O processo, de fato, foi inédito. Acostumada a polêmicas, impasses e crises, a OMC definiu seu chefe com três meses de antecedência ao prazo estabelecido. O brasileiro ficaria por mais quatro anos na organização e ninguém se atreveu a concorrer contra ele.

Duas mulheres estão na disputa para dirigir a Organização Mundial do Comércio (OMC). Keystone / Salvatore Di Nolfi

Mas alguns anos depois de ocupar a sala com vista ao Lago de Genebra e aos Alpes, Azevedo passou a viver uma crise inédita na entidade. O acordo parcial de Bali não deu o impulso negociador que muitos esperavam. A Rodada Doha deixou de ser um consenso e, num mundo radicalmente diferente daquele de 2001, não existia qualquer garantia de que a própria organização resistiria.

Para completar, cresciam as vozes daqueles insatisfeitos por sua postura considerada como sendo exageradamente pró-americana.

O governo da Índia, declaradamente irritado com o brasileiro, vinha fazendo críticas à sua gestão. Mas optou por não o atacar na eleição de 2017 ou vetar seu nome. Ainda assim, Nova Déli passou a vetar os nomes de todos os presidentes de comitês negociadores da OMC, num gesto sem precedentes.

Se a eleição de Azevedo ocorreu sem surpresas, os anos seguintes seriam marcados por um teste inédito para a sobrevivência da OMC. Seu novo mandato começava num momento em que o governo americano de Donald Trump levanta a possibilidade de adotar mecanismos para aplicar sanções contra parceiros, sem consultar a OMC ou pedir sua autorização.

Oficialmente, apenas os tribunais da entidade podem dar o sinal verde para que governos implementem penalidades, depois que juízes determinam que as práticas adotadas por uma economia violam as regras internacionais.

Pelo novo projeto americano, porém, essa estrutura central do mecanismo criado a partir de 1995 seria minado e caberia ao próprio governo dos EUA estabelecer punições. Segundo o Financial Times, a administração chegou a pedir a especialistas que formulassem uma lista de instrumentos que poderiam ser usados para aplicar essas multas, sem passar pela OMC.

A medida foi interpretada como um primeiro sinal concreto de que os americanos poderiam estariam se retirando da entidade, mesmo que não em termos legais. Ao mesmo tempo, a Casa Branca indicava que iria adotar regras comerciais que, na avaliação de especialistas, violam as normas da OMC.

A postura americana deixou diplomatas e negociadores preocupados em Genebra. Durante a campanha presidencial, Trump chegou a dizer que a OMC “é um desastre”, enquanto membros de sua equipe alertaram que a entidade “não funciona”. Antes mesmo de assumir o governo americano, o magnata sugeriu que se a OMC não mudasse, os EUA deixariam a entidade e que o acordo que a criou era “o pior tratado comercial jamais fechado”.

Azevedo passou a trabalhar para garantir que o governo não abandonasse a OMC. Em seus discursos públicos e entrevistas, evitou como pode qualquer crítica a Donald Trump, enquanto nos bastidores buscava alianças em Washington.

Ele sabia que uma decisão de Trump contra a OMC representaria o fim da entidade e um golpe de proporções inéditas contra o multilateralismo.

No lugar das críticas, o experiente negociador focou em reforçar o papel do sistema internacional e das regras.

“O valor dos acordos globais é evidente”, dizia. De acordo com ele, as estruturas existentes foram erguidas como “respostas diretas às lições sangrentas da história”, numa referência às regras depois da Segunda Guerra Mundial. “Elas representam o melhor esforço do mundo para garantir que os erros do passado não sejam repetidos”, advertia.

“Precisamos trabalhar para defender o sistema. Temos o papel de salvaguardar esse elemento chave da governança global”, dizia.

Seus recados também eram repletos de alertas. “Não podemos pensar que o multilateralismo está garantido”, afirmava Azevedo. Em sua avaliação, a OMC e as regras internacionais do comércio têm até mesmo uma importância para a segurança internacional. “Precisamos garantir que o estado de direito seja mantido e que a estabilidade e segurança nas relações econômicas globais sejam continuadas”, disse. Para ele, a OMC já superou desafios no passado. Mas, agora, terá de ser pragmática.

Desmonte e desgaste

O governo americano adotou uma estratégia diferente. A Casa Branca não abandonou a OMC. Mas a desmontou por dentro. Desde 2017, Washington passou a vetar qualquer nomeação de juízes para o Órgão de Apelação da entidade, uma espécie de tribunal máximo do comércio.

O resultado foi seu desmonte em 2019 e o início de uma era da “lei da selva”. As regras continuariam existindo. Mas não haveria uma forma de punir os americanos caso violassem as normas.

Enquanto minavam a “joia da coroa” do sistema internacional, o governo americano passou a forçar a entidade a passar por uma ampla reforma. O objetivo para muitos em Genebra era claro: impedir o funcionamento da OMC e, então, sugerir a criação de uma nova entidade.

Incapaz de impedir o desmonte dos tribunais, Azevedo se concentrou em buscar formas de dar garantias aos americanos de que uma reforma era possível na OMC. Uma vez mais, o pragmatismo falou mais alto. Mas, desta vez, passou a ser alvo de críticas crescentes por parte de alguns países em desenvolvimento, que o passaram a ver como um “agente americano”.

Seu desgaste passou a ficar evidente, assim como a incapacidade de a entidade em buscar saídas reais.

Ao sair, Azevedo garantiu que tomou a decisão pensando no bem da OMC e de sua sobrevivência.

Mas os rumores não acabaram com sua partida de Genebra. Semanas depois de entregar o cargo, o livro de Bob Woodward, Rage (Simon & Schuster) revelava que Trump o pressionou e ainda o ameaçou se suas ordens não fossem atendidas.

Numa suposta ligação ao brasileiro, o presidente americano sinalizou que os EUA deveriam ser tratados como um “país em desenvolvimento”. O status que detém a China, Índia, Argentina e dezenas de outros países permite que esses governos mantenham tarifas mais elevadas que os países ricos, que reduzam seus subsídios de forma mais lenta e que tenham mais espaço para a intervenção do estado na economia.

A diferenciação foi uma forma encontrada para permitir o desenvolvimento desses países que, em condições de igualdade, não teriam como competir com Alemanha, Japão ou EUA.

Para a Casa Branca, essa diferença entre países ricos e em desenvolvimento não faz mais sentido no século 21 e se justifica apenas para as economias mais frágeis do mundo. De fato, Trump conseguiu convencer o governo de Jair Bolsonaro a abandonar o direito que o Brasil tem de ser considerado como país em desenvolvimento para os futuros acordos comerciais.

O relato de Trump foi feito a Woodward no dia 22 de janeiro e aponta que o brasileiro indicou que tal proposta não seria possível. Segundo o jornalista, Trump disse: “Roberto, vocês nos tratam de forma muito negativa”. “Os EUA são considerados como um lugar muito rico e a China como uma nação em desenvolvimento e a Índia é uma nação em desenvolvimento”, disse. “Se você é um país em desenvolvimento, você consegue coisas que ninguém mais consegue”, afirmou. “Nós vamos ser um país em desenvolvimento”, disse.

Ao ouvir uma objeção do brasileiro, o americano então respondeu: “Então isso é o que eu vou fazer: estou saindo na OMC”.

Em entrevista exclusiva à jornalista brasileira Miriam Leitão, Azevedo desmentiu a versão de Trump e disse que a conversa simplesmente não ocorreu.

Seja qual for a versão verdadeira, a realidade é que o fim do mandato de Azevedo deixou a OMC num limbo, sem um chefe e sem um projeto claro.

A ideia de Azevedo de facilitar a transição começou a naufragar quase imediatamente. Entre os quatro vice-diretores, a ideia era de que um deles assumiria o trabalho de gestão da entidade até que uma nova escolha de diretor seja realizada, em novembro. Mas a ideia de uma transição suave foi desfeita depois que o governo americano insistiu que seria o seu vice-diretor quem assumiria a organização até a nova eleição. Os demais governos não aceitaram e o impasse obrigará todos os quatro vice-diretores a coordenar suas posições, algo considerado como inviável.

Para novembro, as incertezas também reinam.

Enquanto as luzes do gabinete de Azevedo se apagam, dúvidas se proliferaram sobre a capacidade de a entidade se refazer e voltar a ser relevante no cenário internacional.  O senador republicano Josh Hawley talvez tenha resumido a crise. Ao saber da decisão de Azevedo, ele escreveu em suas redes sociais: “apague a luz quando sair”.