Conselho Federal: o lado forte de um governo “fraco”

A foto se tornou viral em 2018: o presidente da Confederação Suíça, Alain Berset, conferindo o discurso que iria proferir na Assembleia Geral da ONU em Nova York. © Keystone / Peter Klaunzer

Série Questão de confiança e estabilidade, Episódio 2:

Por 175 anos, um governo federal composto por sete membros conduziu os negócios do país tempos de calmaria e tormenta, o que explica seus elevados índices de confiança. O segredo é a proximidade com o povo.

À primeira vista, trata-se de um restaurante como as dezenas de outros em Berna. Cozinha caseira, bons vinhos, mesas ao ar livre e anfitriões cordiais. No entanto, quatro coisas o tornam um local especial: a localização, o nome, o salão e a clientela. Ele está localizado diretamente na Praça da Confederação (Bundesplatz), ao lado do Banco Nacional Suíço e em frente ao Palácio Federal; ou seja, em certo sentido, está no centro do poder político do país.  

Ingredientes para confiança e estabilidade

País estável, moeda estável, projetos de vida estáveis: em comparação internacional, muitas coisas funcionam bem na Suíça.

SWI swissinfo.ch aborda nesta série de artigos a confiança nas instituições, base para democracias funcionais.

Investigamos a questão para descobrir as causas históricas e porque muitos consideram o tédio como maior problema do país, apesar de continuar a confiar no presente.

E entender quais obstáculos que a Suíça irá enfrentar no futuro.

O “Café Federal”, como é chamado, abriga um salão de jantar no primeiro andar onde pendem nas paredes os retratos de todas as mulheres e homens que governaram a Suíça nos últimos 175 anos. Aqui, no “Salão do Conselho Federal” (Bundesratssaal), os membros do gabinete costumavam comer juntos após a reunião semanal no passado.

A ministra Doris Leuthard era muito popular entre a população. Keystone-SDA

Não há tempo suficiente hoje para almoços tão aconchegantes em uma rodada informal do governo. Mas para um café e um bate-papo com novos e velhos conhecidos, os ministros ainda visitam este e em outros restaurantes de Berna. 

Na maioria das vezes, os ministros andam sem proteção policial ou guarda-costas, pois a imersão cotidiana dos governantes no cotidiano dos governados é um dos componentes de um sistema político que não só é eficiente em padrões internacionais, mas também é valorizado enquanto democracia.

Ministros do Conselho Federal visitam em 2019 uma fazenda em Wiesenberg, no cantão de Nidwalden. Schweizer Eidgenossenschaft

As estatísticas da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) falam por si: em contraste com o elevado nível de eficiência política e a satisfação com a democracia na Suíça, vê-se níveis baixos de satisfação, por exemplo, na vizinha do sul, a Itália. Lá, em Roma, a pós-fascista Giorgia Meloni está no poder desde o outono passado, e é a 68ª chefe de governo desde a proclamação da república, há 77 anos.

Na Itália, foram empossados nada menos do que 1.300 ministros desde 1946, enquanto na Suíça foram apenas 121 desde 1848, como se vê na galeria de retratos na “Bundesratssaal” dos dirigentes que fizeram um voto ou um juramento à Constituição nacional. Em outras palavras, a Suíça “consome” 25 vezes menos pessoal do governo por ano do que a Itália.   

De acordo com avaliações da Universidade de Berna*, uma razão importante para isso é o alto nível de confiança no governo, ou seja, no Conselho Federal, entre a população suíça. De acordo com o Departamento Federal de Estatísticas, a confiança da população no Conselho Federal também continuou a aumentar nos últimos vinte anos.

No entanto, as diferenças entre o governo suíço e os políticos no governo de outros países europeus não se limitam às estatísticas e números. A cientista política Rahel Freiburghaus, pesquisadora da política suíça, também vê diferenças práticas.

Isso inclui o papel do Conselho Federal no sistema político: “Ao contrário de outros estados, o governo suíço atua muito menos como decisor único do que como mediador que tem que equilibrar os mais diversos interesses”.

Existem boas razões para isso. Por exemplo, a ampliação dos direitos populares, que dão à população a oportunidade de submeter qualquer nova lei a referendo ou mesmo de iniciar emendas constitucionais com a ajuda de uma iniciativa popular.

“Embora o Conselho Federal deva informar os eleitores de forma completa, objetiva e transparente sobre as propostas de referendo federal, às vezes tem que intervir de forma mediadora em relação aos cantões”, diz Fribourghaus. 

Rahel Freiburghaus, cientista política da Universidade de Berna. zVg

Os políticos que elaboraram a Constituição de 1848 (as mulheres e muitos outros segmentos da população foram excluídos do direito de voto por muito tempo) obtiveram um sucesso duradouro com o Conselho Federal como órgão executivo nacional. Nos últimos 175 anos, as tentativas de reforma, por exemplo, para a ampliação do gabinete ou a introdução de uma eleição popular, falharam. Três vezes, em 1899, 1939 e 2011, tais iniciativas foram submetidas ao povo e rejeitadas.

Ao mesmo tempo, os partidos como órgão de nomeação e o Parlamento como órgão eleitoral do Conselho Federal tiveram de “limitar-se repetidamente” quando se trata de encontrar candidatos ao alto cargo governamental que sejam capazes de conquistar a maioria, diz Rahel Freiburghaus: “Não são políticos arrojados defendendo a linha partidária que são requeridos, mas sim jogadores de equipe comunicativos”. Esta é a única maneira de forjar soluções viáveis no sistema político multifacetado e de partilha de poder da Suíça, haja vista que o Conselho Federal está bem no centro do processo de decisão política.  

Durante muito tempo, observadores e especialistas tiveram dificuldade em classificar o sistema de governo suíço. Isso porque ele não corresponde nem ao sistema parlamentarista nem ao presidencialista. Em democracias parlamentares como Itália, Grã-Bretanha ou Austrália, os cidadãos elegem o parlamento, que determina a maioria do governo e pode derrubá-lo novamente. 

Em um sistema presidencialista como o dos EUA, por outro lado, o parlamento e o governo são eleitos por eleição popular direta. E na Suíça? Aqui, a maioria do parlamento, a chamada Assembleia Federal, composta pelo Conselho Nacional e pelo Conselho de Estados, elege cada membro do governo individualmente e de acordo com seu tempo de mandato.

No entanto, a demissão entre as eleições gerais, que ocorrem a cada quatro anos, não é possível e a não-reeleição é rara. Apenas em quatro casos, desde 1848, um ministro não foi reeleito; a última vez foi do então ministro da Justiça, Christoph Blocher, em 2007.

Governo sem chefe

Outra coisa também distingue o governo suíço de outros executivos nacionais é não ter um chefe. O papel do Presidente da Confederação Suíça é transferido para um membro do gabinete diferente a cada ano e, além de tarefas adicionais de representação no país ou no exterior, não traz nenhum aumento de poder. 

Adrian Vatter. O professor de ciência política da Universidade de Berna publicou três livros nos últimos anos sobre as três mais altas instituições da política suíça: o Conselho Federal, o Conselho Nacional e o Conselho dos Estados. zVg

Como outros impulsos da Revolução Francesa para uma democracia moderna, tais como os direitos democráticos diretos do povo, o conceito de governo colegiado foi rapidamente abandonado na França e seu estado centralizado, mas encontrou terreno fértil no território da Suíça, que consistia de muitas comunidades políticas menores, e recebeu status constitucional em 1848. 

Poucos recursos

Além da soberania popular, esses impulsos revolucionários franceses também incluem a forte posição do Legislativo (parlamento) em relação ao Executivo (governo).  “Do ponto de vista jurídico formal, o Conselho Federal é um dos governos mais fracos da Europa”, diz Adrian Vatter, professor de política suíça na Universidade de Berna e autor de um livro sobre o Conselho Federal e o governo Suíço**.

Mas isso é apenas metade da história: “Porque o parlamento suíço tem muitos direitos, mas apenas poucos recursos e não é muito profissionalizado.” É por isso que o balanço de poder na Suíça também é bastante equilibrado a este respeito.

Mesmo que esse “sistema de diretoria” com o minigabinete tenha se provado no dia a dia, o Conselho Federal costuma ser criticado em tempos de crise como no início da pandemia de Covid, em 2020, quando o governo adiou um plebiscito já agendado. Ou na primavera de 2023, com a aquisição do grande banco em crise “Credit Suisse” pelo concorrente suíço UBS.

Em ambos os casos, o Conselho Federal recorreu à “ultima ratio” da lei de emergência e, assim, desencadeou novos debates sobre as fraquezas e poderes do Conselho Federal no sistema político suíço. Um debate que, em tempos de midiatização e personalização, afeta cada vez mais os membros individuais do governo.

Por exemplo, os jornais realizam regularmente pesquisas de popularidade entre a população. Elas indicam que a ministra da Defesa, Viola Amherd, atualmente tem a melhor aceitação quando se trata de encontrar um membro do governo para tomar um café em um restaurante na Bundesplatz.   

Adaptação: DvSperling

Governar em tempos de crise

Na Suíça, as leis federais estão geralmente sujeitas a um referendo facultativo. Isto significa que uma nova disposição legal só pode entrar em vigor se não tiverem sido recolhidas 50 mil assinaturas no prazo de 100 dias após a sua publicação, convocando um referendo final.

Em caso de urgência de tempo e circunstância, a maioria do legislativo pode permitir que uma lei entre em vigor imediatamente. Um eventual referendo só ocorrerá retroativamente. 

A lei de emergência do Conselho Federal no sentido atual existe desde 1999, quando foi revisada a Constituição Federal. Com base nos artigos 184 e 185, o Conselho Federal pode aplicá-la para salvaguardar os interesses do país e a segurança interna e externa ao emitir decretos sem ter que pedir ao Parlamento ou ao povo.

A Lei de emergência foi aplicada pela primeira vez em 2008 para o resgate do banco UBS. Em seguida em 2020, quando ela foi aplicada ao todo em 18 casos durante a pandemia e, mais recentemente, em 2023, para o resgate do banco Credit Suisse.

*Sexta-feira, Markus e Alina Zumbrunn. 2022. Cultura Política. pp. 85-109. In Manual de Política Suíça – Manuel de la politique suisse, ed. v. Y. Papadopoulos, P. Sciarini, A. Vatter, S. Häusermann, P. Emmenegger e F. Fossati. Basileia: NZZ Libro.

**Vatter, Adriano. 2020. O Conselho Federal. O governo suíço. Volume 12. Política e Sociedade na Suíça. Basileia: NZZ Libro.

Série Questão de confiança e estabilidade

• Episódio 1: 1. As razões para querer contar votos na Suíça
• Episódio 2: 2. Conselho Federal: o lado forte de um governo “fraco”
• Episódio 3: 3. Como a polícia suíça conquista a confiança da população
• Episódio 4: 4. Brilho e flagelo: a força do franco suíço
• Episódio 5: 5. Explodam os Alpes!
• Episódio 6: 6. Suíça: quando a confiança se esvai
• Episódio 7: 7. Mídias sociais propagam desinformação e populismo na Suíça e nos EUA