Quebra-cabeça institucional sobre o futuro do bilateralismo

Keystone

O sistema de acordos bilaterais que rege as relações entre a Suíça e a União Europeia parece ter atingido os seus limites. Berna e Bruxelas estão longe de chegar a um acordo para sair do impasse.

14 de dezembro de 2010: os ministros de Relações Exteriores de vinte e sete países membros da União Europeia (UE) assinam a sentença de morte do bilateralismo do passado. “…Se o sistema atual de acordos bilaterais funcionou até agora muito bem, o principal desafio para os próximos anos será de ir além desse sistema, que se tornou complexo, difícil a gerir e que alcançou claramente seus limites”, ressaltam as conclusões que eles adotaram nesse dia sobre as relações entre a UE e os países da Associação Europeia de Livre Comércio (AELC), da qual a Suíça faz parte. 

Para os vinte e sete países, a situação é clara. A Suíça descarta uma adesão à União ou ao Espaço Econômico Europeu. Porém já não é mais possível continuar a moldar acordos sob medida, em grande parte estáticos: é necessário redefinir o bilateralismo instaurando, ao mesmo tempo, mecanismos institucionais destinados a garantir a “uniformidade necessária das estruturas do mercado interior e das políticas da União Europeia das quais a Suíça participa”.

Princípios incontornáveis 

Bruxelas pensa particularmente na adaptação dinâmica dos acordos a uma legislação europeia em evolução constante, assim como na interpretação homogênea desses acordos. Também o lado europeu defende “um mecanismo independente de controle e execução das decisões judiciárias” e também “um mecanismo para resolver litígios”.

Todas as instituições juntas, a União respeita agora essa doutrina ao pé da letra. E a recente decisão suíça, julgada ilegal em Bruxelas, de reestabelecer contingentes para a mão-de-obra oriunda dos países da Europa central e oriental, que aderiram em 2004 à família comunitária, reforçou a convicção dos atores europeus de que uma mudança é necessária.

“Devemos reconhecer que chegamos a um ponto, onde se torna necessário reforçar nossa ambição comum e de dar um novo passo”, declarava recentemente à swissinfo.ch o presidente da Comissão Europeia, José Manuel Durão Barroso.

“A renovação da nossa cooperação deve basear-se nos quatro princípios incontornáveis” definidos em dezembro de 2010 pelos vinte e sete membros. “Um acordo prévio sem ambiguidade sobre essas questões de base nos permitiria concluir as negociações que continuam em andamento sobre algumas questões importantes e abrir outras questões de interesse comum.”

Posições remotas 

Para o advogado suíço Jean Russotto, que observa proximamente a evolução das relações entre a Suíça e a UE em Bruxelas, “a mensagem foi certamente ouvida, mas não foi escutada.”

Confrontado à “frustração” dos seus parceiros europeus, o ministro suíço das Relações Exteriores, Didier Burkhalter, apresentou em 25 de abril uma série de proposições que são atualmente objeto de consultas internas dentro do governo federal e que levarão às propostas concretas em junho.

O nó da questão está nas divergências entre a Suíça e a UE: enquanto a primeira elabora suas proposições em uma lógica – imutável – de preservação da soberania nacional (e a recusa de adotar automaticamente as legislações europeias), a segunda pensa de forma “europeia.”

“O diálogo cristalizou atualmente pontos fundamentalmente divergentes, à primeira vista irreconciliáveis na situação atual”, estima Jean Russotto.

Acordos passados e futuros 

Enquanto que a União Europeia julga extremamente prioritária a questão institucional, a Suíça a integra no contexto de uma “abordagem global e coordenada” das suas relações com o clube comunitário. Com outras palavras, as questões institucionais fazem, segundo Berna, parte de um “pacote” que compreende igualmente acordos setoriais atualmente em negociação (especialmente o de energia) ou desejados por um ou outro parceiro (segurança de produtos químicos, tributação, etc…).

Outro obstáculo: enquanto que a UE pretende forjar um “quadro institucional horizontal” válido para todos os seus acordos com a Suíça – passados e futuros – que estão ligados ao acesso ao mercado interior, o governo helvético só fala de “acordos futuros” e desejaria, antes de tudo, a criação de “um modelo” no domínio da energia.

As abordagens diferem igualmente nos detalhes. Assim, Bruxelas reclama a instauração de mecanismos de controle dos acordos e regulamentos das questões pendentes que sejam não apenas “independentes” das autoridades suíças, como exigiram os vinte e sete, mas igualmente “supranacionais”.

Berna não quer “juízes estrangeiros” 

Para Bruxelas, a solução é relativamente simples: trata-se de se inspirar no exemplo do Espaço Econômico Europeu (EEE), que reúne os vinte e sete e três países da AELC (Noruega, Islândia e Liechtenstein). Os países da AELC instauraram nesse contexto a sua própria autoridade de controle para a correta aplicação do acordo sobre o EEE e sua própria corte de justiça, as duas organizações supranacionais.

Essa abordagem “é juridicamente viável, com inúmeras e importantes adaptações. Politicamente essa é uma possibilidade delicada para a Suíça”, ressalta Jean Russotto.

De fato, a Suíça estima que a UE possa colocar alto demais o nível de exigências, enquanto que o país ainda não digeriu seu “não” em um plebiscito sobre a adesão a EEE em dezembro de 1992 e que a imagem da Europa se encontra atualmente em uma situação lamentável. Resumindo: não é questão deixar que “juízes estrangeiros” se ocupem de negócios da Suíça.

Assim o governo suíço pretende, particularmente, deixar em mãos suíças – a autoridade de concorrência e o Tribunal Federal, ou até mesmo criar um órgão particular para tratar do tema – a tarefa de garantir a correta aplicação dos acordos bilaterais.

Bruxelas já disse “não” 

Em caso de divergência de interpretação de determinadas disposições de acordos ou de litígios, Berna sugere inspirar-se em soluções previstas nos acordos sobre a associação da Suíça ao espaço Schengen e facilitação dos controles alfandegários: discussões em nível político, aplicação de medidas de “compensação apropriadas e proporcionais” se necessário, procedimentos de arbitragem em caso de litígio.

O embaixador da União Europeia na Suíça, Richard Jones, já vetou essas sugestões. Visto de Bruxelas, as soluções preconizadas pela Suíça a colocariam, de fato, em uma posição mais favorável que os outros participantes de um mercado único, mesmo que estejam mais integrados do que ela no seu funcionamento.

Conclusão de Jean Russotto: “As escolhas a fazer são agora muito críticas. A menos que seja encontrada uma solução institucional razoável, as relações entre a Suíça e a UE vão passar para a estagnação e, mais além, à insegurança jurídica. É preciso a todo custo evitá-la para os operadores econômicos suíços.”

Tratados bilaterais

A Suíça não é membro da UE, mas concluiu 20 grandes acordos bilaterais com o bloco de 27 nações.

Há também cerca de 100 acordos bilaterais secundários entre Berna e Bruxelas.

Tratado Bilateral I

(1999) centrou-se na abertura de mercados, a livre circulação de pessoas, barreiras técnicas ao comércio, mercados públicos, agricultura, espaço aéreo, rodoviário e ferroviário e à participação da Suíça nos programas comunitários de pesquisa científica.

Tratado Bilateral II

(2004) incluiu novos interesses econômicos e foi ampliado à cooperação e questões políticas (segurança interna, asilo, ambiente e cultura), o tratado de Schengen / Dublin, tributação da poupança, produtos agrícolas transformados, mídia, meio ambiente, estatísticas, fraude, pensões, educação e formação profissional.

As negociações estão em curso para atualização dos acordos existentes (a livre circulação de pessoas, barreiras técnicas ao comércio, mercados públicos, o transporte aéreo, produtos agrícolas transformados). Existem planos para adaptar os acordos sobre evasão fiscal e fraude.

Novas negociações foram lançadas em 2007 para a eletricidade, agricultura, saúde, defesa do consumidor, cadeia alimentar e segurança dos produtos, segurança dos produtos químicos e fiscalidade das empresas.

A lista deve ser alargada a outras áreas, como navegação por satélite, cooperação em matéria de concorrência, supervisão dos mercados financeiros e acesso ao mercado dos intermediários financeiros.

Adaptação: Alexander Thoele