Encontros de cúpula entre EUA e Rússia: tensões e resultados mistos

Chefes de Estado das quatro grandes potências reunidos na conferêncie de cúpula em Genebra, em julho de 1955: (esq. a dir.) o primeiro-ministro soviético Nikolai Bulganin, o presidente americano Dwight D. Eisenhower, o primeiro-ministro francês Edgar Faure e o primeiro-ministro britânico Anthony Eden. Keystone / Str

Como nas duas ocasiões em que líderes americanos e soviéticos (1955 e 1985) se encontraram em Genebra, a conferência de cúpula entre Joe Biden e Vladimir Putin que ocorre hoje poderá servir simplesmente para manter aberta uma opção importante: a diplomacia.

Nas palavras da Casa Branca, a conferência é uma tentativa de restaurar “previsibilidade e estabilidade” nas relações entre Rússia e EUA. As tensões entre os dois países se encontram em um nível não visto desde a Guerra Fria, dizem alguns especialistas. A intromissão russa nas eleições de 2016 nos EUA, os ataques cibernéticos como o do SolarWinds no ano passado nos EUA, e a prisão de figuras da oposição pelas autoridades russas aprofundaram as divisões entre os dois lados.

Mas a questão mais premente – que eles provavelmente abordarão – é a da segurança europeia. A anexação da Crimeia à Rússia em 2014 realmente prejudicou as relações do país com o Ocidente. A concentração de tropas e equipamento militar ao longo da fronteira ucraniana há três meses foi vista pelos EUA e seus aliados europeus como uma provocação e uma prova da agressão russa na região.   

Os dois lados já estiveram aqui antes. Quando os EUA, a União Soviética, a Grã-Bretanha e a França se reuniram em Genebra para sua primeira Conferência das Quatro Potências do pós-guerra, em julho de 1955, a segurança europeia também estava no topo da agenda. Apesar de uma campanha de ameaças do regime soviético, a Alemanha Ocidental havia acabado de aderir à Organização do Tratado do Atlântico Norte, a aliança militar criada poucos anos antes para, entre outras coisas, repelir o expansionismo soviético.

O problema da OTAN

“Havia muita tensão em toda a Europa por causa da [adesão da Alemanha Ocidental à OTAN”, afirmou Jussi Hanhimaki, professor de história e política internacional do Instituto de Altos Estudos Internacionais de Genebra. A resposta soviética à OTAN aconteceu em 1954, na forma de um tratado de assistência mútua do Leste, o Pacto de Varsóvia.

Mas enquanto o Pacto de Varsóvia morreu com a queda da União Soviética, desde o fim da Guerra Fria a OTAN acolheu países anteriormente comunistas na Europa Central e Oriental, excluindo explicitamente a Rússia.

“O alargamento da OTAN significa que a Rússia está cercada”, disse Hanhimaki, o que explica algumas das ações da política externa do Kremlin, incluindo sua anexação da Crimeia e sua “intimidação” dos países vizinhos.

Hoje em dia, falar da adesão da Ucrânia e da Geórgia à aliança transatlântica é um ponto nevrálgico nas relações entre o Ocidente e a Rússia.

“Elas são as joias da coroa do antigo império; a linha vermelha que o Ocidente atravessaria aos olhos da Rússia (se aqueles países aderissem à OTAN)”, disse Henrik Larsen, um pesquisador sênior do Centro de Estudos de Segurança da Escola Politécnica Federal de Zurique (ETH).

Portas abertas e “céus abertos”

Em 1955, havia esperança de que os desentendimentos entre o Oriente e o Ocidente pudessem ser superados. Com a morte de Stalin em 1953, a diplomacia para atenuar as tensões da Guerra Fria pareceu de repente possível.

Embora os soviéticos concordassem com um texto sobre a reunificação alemã que fazia até referência a eleições livres, a cúpula de Genebra não resolveu a questão. A inclusão da Alemanha Ocidental na OTAN continuou a ser um obstáculo. Acontecimentos posteriores, como a Crise de Suez e a intervenção soviética na revolta húngara apenas um ano depois, reduziram ainda mais qualquer esperança de “coexistência pacífica”, um termo que os soviéticos tinham apenas começado a usar, de acordo com Hanhimaki.

Ao invés disso, o resultado da cúpula, disse o especialista da Guerra Fria, foi realmente abrir a porta para reuniões regulares entre os dois lados: “A diplomacia não estava sendo abandonada, o que era uma preocupação nos estágios iniciais da Guerra Fria”.

Delegação soviética deixando o Palácio das Nações, em Genebra, em julho de 1955. Na frente, da esquerda à direita: Nikita Khrushchev, chefe do Partido Comunista; Nikolai Bulganin, presidente do Conselho de Ministros; e Vyacheslav Molotov, primeiro vice-presidente do Conselho de Ministros da União Soviética. 2ª Fila, L-R: Andrei Gromyko (cara de proteção); Yakov Malik; e o marechal Georgy Zhukov. Keystone

A cúpula também é notável por ter estabelecido o cenário para o conceito de “céus abertos” apresentado pelo presidente americano Dwight D. Eisenhower. Embora seu homólogo soviético, Nikita Khrushchev, tenha rejeitado a ideia de um acordo para permitir a vigilância aérea mútua de suas instalações militares, o presidente dos EUA, George Bush, o ressuscitou no final dos anos 1980. O resultado é o Tratado de Céu Aberto de 1992, um pacto para a promoção de confiança mútua que foi ratificado pelos EUA, Rússia e mais de 30 outros países e “um importante acordo de desanuviamento que marcou o fim da Guerra Fria”, como disse Larsen.

Controle de armas

Em 1985, quando os líderes se encontraram novamente em Genebra, o foco havia mudado para a proliferação nuclear. Os EUA e a União Soviética eram, naquele momento, os dois principais atores, devido ao tamanho de seu arsenal.

“Por um lado, (a corrida armamentista) perpetuou o conflito entre os dois, este sentimento agudo (de guerra), mas ao mesmo tempo os obrigou a se engajar regularmente para limitar o potencial da guerra nuclear”, disse Hanhimaki.

De fato, os americanos e os soviéticos, se encontraram várias vezes antes que os olhos do mundo se voltassem para Mikhail Gorbachev e Ronald Reagan, em novembro de 1985. Gorbachev, um recém-designado chefe do partido comunista soviético, estava “aberto à diplomacia pública”, de acordo com Hanhimaki. Por sua vez, Reagan, apesar de ser um decidido anticomunista, estava disposto a negociar para evitar a guerra nuclear, que ele via como a maior ameaça que o mundo enfrentava.

“Como em 1955, eles realmente não concordam em nada, exceto em continuar a ter contatos de alto nível e a se verem novamente”, disse o professor. A cúpula de 1985 abriu a porta para negociações sérias entre as duas superpotências visando reduzir seu arsenal nuclear apenas meia década antes que a Guerra Fria finalmente terminasse.

Se o controle de armas permanece na agenda em 2021, é porque os arsenais da Rússia e dos EUA ainda estão entre os maiores do mundo, uma questão que continua a forçá-los a negociar, de acordo com Hanhimaki. Na conferência de cúpula, Biden provavelmente trabalhará no que Larsen chama de “aquecimento local”, que é a estabilidade estratégica e a redução de riscos, e o reforço dos acordos existentes a fim de evitar que os dois países “tropecem em uma guerra” por acidente.

Um acordo no qual eles não vão se basear é o Tratado de Céu Aberto. Poucos dias depois de anunciar a cúpula de Genebra de 2021, os EUA disseram que não voltariam a aderir ao pacto após sua retirada em 2020 pela administração anterior devido a violações russas dos termos. Desde então, a Rússia também disse que abandonará o tratado.

China como pano de fundo

Segurança à parte, a cúpula será igualmente sobre aparências, “se reunir para ser vista se reunindo”, disse Hanhimaki.

Larsen concorda: “Biden quer mostrar distância do (seu predecessor, Donald) Trump, que mostrou pouco interesse em liderança internacional”.

Antes de vir a Genebra, o presidente terá se encontrado com os países do G7 e aliados da OTAN em Londres e Bruxelas; um sinal direto a Putin de que Biden é “o líder do mundo livre”, nas palavras de Larsen.

Os direitos humanos estarão na agenda de Genebra. Mas o objetivo não será mudar o comportamento do Kremlin. “Putin não vai libertar a (figura da oposição Alexei) Navalny da prisão”, indicou Larsen, mas sim mostrar ao público interno americano e aos aliados dos EUA que ele está tratando do assunto.

Quanto a Putin, diz Larsen, “um líder russo nunca perderia uma chance de se encontrar com o presidente dos EUA; é uma questão de prestígio, para mostrar que eles estão no mesmo nível”, mesmo que economicamente e em termos de liderança global, este não seja o caso. Ter uma chance de usar as tensões entre os dois países é favorável a Putin no nível interno, Hanhimaki concordou.

Hoje o maior rival dos EUA é a China, e o próprio Biden disse que a cúpula mostrará à potência asiática que os EUA estão de volta ao palco internacional.

Os analistas acreditam que um dos principais objetivos de Biden em sua viagem à Europa será o de unir as democracias ocidentais em sua competição com a China. Mas embora a China tenha falado sobre suas boas relações com a Rússia, Larsen diz que os dois não são aliados e que a Rússia não teria interesse em se aproximar da China ou do Ocidente.

“Há áreas onde Rússia e China não se alinham”, disse o pesquisador. “Não há confiança natural entre eles”.

Em vez disso, Larsen especula que Biden vai querer definir um “entendimento aceitável” entre a Rússia e o Ocidente. Segundo ele, “talvez Biden possa convencer Putin a reduzir os ciberataques e as interferências eleitorais nos EUA e em outros países democráticos”, em troca de uma promessa de reduzir as sanções existentes contra a Rússia, por exemplo. Mas segundo Hanhimaki, Putin vai resistir a fazer concessões por temer minar seu poder na própria Rússia.

Entretanto, para as conversações de Genebra, o principal pomo de discórdia, ou seja, a mostra de poder militar na fronteira da Ucrânia, provavelmente permanecerá sem solução no futuro próximo, disseram Larsen e Hanhimaki. Como em 1955 e 1985, a cúpula pode, no máximo, ajudar a manter abertos os canais de comunicação.

“Eles manterão um discurso cortês tanto quanto possível para que talvez ao longo do tempo, eles possam ter um impacto em fazer com que o relacionamento ao menos pareça mais amigável”, disse Hanhimaki.

Adaptação: DvSperling